[시사매거진 258호=김현지 기자] 국토교통부가 지난 8월 12일 민간택지 분양가 상한제 적용 기준(현행 최근 3개월 주택 가격 상승률이 물가상승률의 2배 초과)을 ‘투기과열지구로 지정된 지역’으로 낮추는 한편, 재건축·재개발 단지에도 ‘최초 입주자 모집 공고 신청분’부터 상한제를 적용하기로 했다. 또 수도권 민간택지 분양가 상한제 적용 주택의 전매제한 기간을 현재 3~4년에서 최대 10년으로 확대한다는 방침이다. 분양가 상한제는 언제 최초로 시행됐으며, 시행과 폐지를 반복하는 배경은 무엇인지 살펴본다.

분양가 상한제는 집값 안정화 조치의 일환으로, 현재의 분양가 자율화가 집값 상승의 주원인으로 보아 택지비와 건축비에 업체들의 적정이윤을 더한 분양가 책정 방식을 법으로 규정하여 분양가격을 정책적으로 조정하는 제도이다.

분양가격은 국토해양부장관이 매년 3월과 9월에 고시하는 기본형 건축비에 건축비 가산비용과 택지비를 적용하여 산출하게 된다. 한편, 급격하게 자재가격의 등락이 있는 경우에는 조정주기(6개월) 전이라도 기본형 건축비를 수시로 조정할 수 있다.

사업주체는 분양가 상한제 적용 주택으로서, 공공택지에서 공급하는 주택에 대하여 입주자모집 승인을 받았을 때에는 입주자 모집공고에 택지비, 공사비, 간접비, 기타 국토해양부령으로 정하는 비용에 대하여 분양가격을 공시하여야 한다.

현재 분양가 상한제도는 「주택법」에 근거를 두고 있으며, 「주택법」(법률 제7334호)에서 도입되었고, 2007년 「주택법」(법률 제8239호)을 통하여 확대·시행되었다. 이후 「주택법 시행령」(대통령령 제26172호)을 통해 탄력적으로 분양가 상한제도가 시행되고 있다.

분양가 상한제에 대해 반시장적 조치라는 견해도 있으나, 사실 예전부터 주택법 시행령을 통해 일정 요건을 충족할 경우 상한제를 적용할 수 있도록 해놓고 있기 때문에 없던 제도를 만드는 것은 아니다. 단지 지금의 상황이 정말로 상한제를 적용해야만 하는 상황인지를 놓고 논란이 벌어지고 있다.

대한민국 건국 이래 상한제는 우리 생각보다 훨씬 오래전부터, 광범위하게 적용되어 왔다. 건국 이후 시행된 농지개혁을 통해 가구당 3ha 이상의 농지를 소유하지 못하도록 농지소유 상한제를 실시한 바 있으며, 1980년대에는 택지에 대한 소유 상한제 도입이 검토되기 시작하여

1989년 6대 도시를 대상으로 택지소유 상한제가 1999년까지 실시되기도 했다. 공급 증가가 자유롭지 않은 물건을 둘러싼 투기적 수요를 차단하기 위한 수단으로서 상한제는 오랜 역사를 가지고 있다고 할 수 있다.

아파트 분양가 상한제 언제부터 실시됐나

그럼 아파트 분양가에 대한 상한제는 언제부터 실시되었을까? 여의도와 강남 개발을 통해 본격적으로 도입되기 시작한 아파트에 대한 선호가 높아지면서 투기적 수요가 가세하던 1977년 서울시는 저렴한 아파트 공급, 물가상승 억제, 사업자의 부당이득방지 등을 목적으로 아파트의 분양가격 상한제를 실시하기 시작했다.

정부가 주택법 시행령 개정안 마련에 들어가는 가운데, 해당 내용은 10월 초 시행이 예상되고 있다. 분양가 상한제는 언제 최초로 시행됐으며, 시행과 폐지를 반복하는 배경은 무엇인지 살펴보자.

박정희 정부 첫 시행

박정희 정부는 1977년 처음으로 분양가 상한 규제를 시행한다. 주택규모, 원가와 관계없이 일률적으로 3.3㎡당 상한 가격을 정해 그 이상의 분양가를 책정하지 못하게 하는 방식이었다.

1981년 6월에는 원유 파동과 수출 감소 등 경기 불황이 닥치자 국민주택 규모(전용면적 84.9㎡ 초과) 민간아파트 분양가를 일시적으로 자율화하기도 하지만, 건설사들이 분양가를 올리며 투기 과열 양상을 보이자 1983년에 다시 분양가 제한이 시행되었는데 이는 1988년까지 실시된다.

노태우 정부 첫 ‘원가연동제’

1989년 11월 노태우정부는 주택건설 촉진을 위해 기존의 획일적인 규제 대신, '원가연동제'를 시행한다. 분양가를 택지비와 정부가 매년 물가 상승 등을 감안해 정하는 표준건축비(현 기본형 건축비) 등에 연동해 결정했다. 지금의 분양가 상한제와 동일한 방식이다.

당시 200만가구 주택 공급, 그리고 건설업계의 분양가 현실화 요구가 맞물려 시행된 제도다. 공공택지를 공급받아 건설하는 공동주택에 한해서만 실시된다. 이 조치는 1997년 외환위기를 전후로 주택시장의 경기 침체가 지속되며 1999년 김대중정부의 분양가 자율화 조치에 의해 사라지게 된다. 정부는 국민주택기금 지원 공동주택 외에는 분양 가격을 전면 자율화하겠다고 발표한다. 분양가 상한제 해제 소식에 고분양가 열풍이 이어진다.

노무현 정부 민간택지까지 분양가 상한제

2000년대 이 같은 부동산 경기 과열에 노무현정부는 집값 안정을 위해 규제책을 꺼내들기 시작한다.

2005년 공공택지 내 소형 아파트(전용 84㎡ 이하)에 분양가 상한제를 적용하며, 택지비와 공사비를 포함한 5개 항목에 대한 원가 공시를 의무화한다.

이후 2006년 2월 공공택지 내 모든 주택으로 분양가 규제를 확대하고, 판교 신도시의 분양 과열을 막기 위해 전용 84㎡ 초과 아파트에 대해서는 분양가 외에도 별도의 채권을 매입하도록 하는 채권입찰제를 도입한다.

2007년 노무현정부는 공공택지에 이어, 재건축·재개발 등 민간택지로까지 분양가 상한제를 확대해 전면 적용한다. 연이은 대책에도 8년 새 3배 넘게 치솟은 집값이 잡히지 않았기 때문이다. 이때도 방식은 건설사의 적정 이윤을 보장하는 원가연동제였다.

박근혜 정부서 사실상 ‘폐지’

이명박 정부는 글로벌 금융위기 때인 2009년 분양가 상한제 전면 폐지를 추진하지만, 분양가 급등을 우려하는 여론에 밀려 분양가 상한제를 유지한다.

반면 박근혜 정부는 주택사업 위축을 우려해 분양가 상한제 폐지를 추진하다가 국회의 반대에 부딪히자 2014년 12월 대신 민간택지 내에서 분양가 상한제를 ‘탄력적용’(최근 3개월간 아파트 매매가 상승률이 10% 상승하거나, 청약경쟁률이 20대1을 넘거나, 아파트 거래량이 전년보다 200% 증가하는 경우)하는 방침을 내세운다. 요건을 바꿔 분양가 상한제를 사실상 폐지하고 자율화한 것이다.

문재인 정부 적용 확대

문재인 정부는 주택시장 과열을 우려해 2017년 11월 분양가 상한제 적용 기준을 손질한다. 현재 주택법 시행령상에 있는 ‘최근 3개월 집값 상승률이 소비자 물가상승률의 2배를 초과한 곳’ 등 총 4가지 기준을 제시했다.

9·13 부동산 대책이 시행된 지 1년도 안 돼 서울 집값은 다시 상승하는 추세를 보이며, 강남 재건축 단지를 중심으로 ‘후분양’을 통해 분양가 규제를 피해가려는 움직임이 탐지된다.

‘후분양’을 통해 건설사들의 지나치게 높은 민간택지 분양을 승인하지 않는 주택도시보증공사(HUG)의 간접 통제 방식을 피해가기 시작한 것이다. 이에 국토부는 8월 12일 분양가 상한제를 공공택지가 아닌 민간 택지에도 적용하겠다는 방침을 발표하기에 이른다.

분양가 상한제 실시, 장단점은

그렇다면 분양가 상한제 실시에 대한 장점과 부작용은 어떠한 것이 있을까? 우선 실수요자의 내집 마련 부담이 완화되고, 집값이 안정될 것으로 정부는 보고 있다. 분양가 상승은 인근 기존주택 가격 상승을 견인하여 집값 상승을 촉발하고 결국 실수요자의 내집 마련 부담을 가중시킬 우려가 있고 분양가 상한제 시행 시기(’07년~’14년) 서울 집값은 안정세였고, 오히려 분양가 규제가 자율화된 2015년 이후 시장 과열된 것으로 나타났다.

- 상한제 의무적용 시기(’07~’14년 평균) : 주택전체 1.13%, 아파트 0.37%

- 상한제 탄력적용 시기(’15~’18년 평균) : 주택전체 4.15%, 아파트 5.67%

민간택지 분양가 상한제는 실수요자가 부담 가능한 수준의 분양가를 책정하도록 하고, 주택 시장 전반의 안정에 기여하며 최근, 국책연구기관(국토연)도 민간택지 분양가 상한제 시행이 서울 아파트 가격 연간 1.1%p 하락 효과가 있음을 전망했다.

충분히 좋은 품질의 주택이 공급되는 측면을 볼 수 있다.

분양가 상한제는 건축비를 최신 기술 및 자재를 적용한 적정 품질의 아파트를 공급할 수 있는 수준으로 책정하고, 가산비를 통해 추가적인품질 향상 소요 비용도 인정하고 있다.

주택성능등급·소비자만족도 우수업체 가산비, 친환경주택 건설비용, 인텔리전트 설비비용, 초고층주택 가산비, 구조가산비 등 이미 공공 택지에서는 분양가 상한제를 의무 시행 중으로, 세종·위례 등 주요 공공택지에서 소비자가 선호하는 우수한 품질의 주택 공급이 기대되는 결

과 청약 수요가 집중되고 있으며, 과거 상한제가 적용된 대치·논현·서초 등 주요 민간택지에도 가격 대비 성능이 좋은 아파트가 공급되었다는 정부 자료가 있다.

청약경쟁률을 보면 세종의 경우 2018년 2월 55.4:1, 동년 4월 34.1:1, 동년 12월 72.6:1, 2019년 5월 40.4:1 올해 7월 65.3:1의 경쟁률을 보이고 있다. 송파의 경우 2018년 10월 12.1:1의 경쟁률이 2019년 4월 70.2:1의 경쟁률을 보였다.

또한 부담 가능한 주택이 안정적으로 공급되어 내집 마련도 쉬워질 것으로 정부는 보고 있다.

과거 상한제 시행시기(’07~’14년)에도 정비사업 인허가 물량은 연평균 2.1만호로 ’06년(1.5만호) 대비 높은 수준이었으며, 현재 서울 내 추진 중인 381개 정비사업 중 추진이 본격화된 착공(85개), 관리처분인가(66개) 단지는 151개(약 13.7만 세대)이다.

향후, 수도권 30만호 공급 계획에 따라 서울 내 4만호가 공급되고 기조성 택지 활용과 도시 규제 개선을 통한 공급도 확대 예정으로 부담 가능한 수준으로 분양가격이 책정된 주택이 안정적으로 공급되어, 실수요자의 내집 마련 부담이 완화되는 측면도 있다.

반면 분양가 상한제에 대한 부작용이 만만치 않다는 우려의 목소리도 부동산 시장을 중심으로 퍼져 나가고 있다.

첫 번째로 분양가 상한제는 사실상 서울 시내 재건축, 재개발 사업을 중단하자는 것으로 주택 공급이 크게 위축될 것이라는 의견이 있다.

둘째, 직접적인 가격 통제에 따른 집값 안정 효과보다 이후 부작용이 더 크다는 게 문제다. 신규 분양 가격을 낮춘다고 일반 주택 가격까지 내려올지는 미지수라는 지적이다.

셋째, 분양가와 시세와의 격차가 크기 때문에 일명 로또 아파트가 늘어나면서 청약 과열이 나타날 것이다. 특정 당첨자에게 과도한 수익을 안겨주는 부작용이 우려된다.

넷째, 품질 저하 가능성이 매우 크다. 분양가 자율화 이후 설계, 자재 면에서 업그레이드된 주택을 공급해 왔는데 앞으로 상한제가 시행되면 설계나 품질 상향에 제약이 될 것으로 주택시장 전문가들은 우려하고 있다.

이처럼 분양가 상한제 도입을 놓고 벌써부터 도입 장점에 대한 의견과 부작용에 대한 우려의 목소리가 극단적으로 나뉘고 있다. 결국 주택시장 실수요자의 반응이 관건인데 분양가 상한제 시행에 대한 일정에 대하여 정부는 당초 10월 초 시행령 개정을 예상했지만 남은 절차를 감안하면 10월 말이 될 전망이다. 반대 의견 뿐 아니라 기획재정부와의 이견도 남아 시기 조율이 필요해 보인다.

분양가 상한제 시장 전반에 촉진제로 작용

지난 9월 24일 국토교통부에 따르면, 민간택지 분양가 상한제 적용을 위한 ‘주택법’ 시행령 개정안의 입법예고 기간이 지난 9월 23일 종료됐다. 총 40일간 진행된 입법예고 기간 동안 3400건 넘는 반대 의견이 접수됐다.

약 3400명이 민간택지 분양가 상한제 반대나 적용 예외를 주장했고, 전체 4949명이 관리처분계획 인가단계사업의 적용 제외, 소규모사업 적용 제외 등에 대해 218건의 의견을 제출했다.

특히 재건축 인허가 절차가 막바지 단계인 아파트 거주자의 반대의견이 많았다.

국토부는 이번 개정안에서 정비사업의 민간택지 분양가 상한제 적용 시점을 투기과열지구 지정 이후 ‘관리처분계획 인가를 신청한 단지’에서 ‘최초 입주자 모집 승인을 신청한 단지’로 변경했다.

이미 관리처분계획 인가를 신청한 단지도 분양가 상한제를 적용해 분양가를 낮추기 위해서다. 이에 따라 서울 66개 단지 6만 8406가구가 분양가 상한제 적용 범위에 들어왔다.

분양가 상한제는 입법예고 종료 후 법제처 및 규제개혁위원회 심사와 차관회의, 국무회의 의결을 거쳐야 한다. 규제개혁위원회는 2주에 한 번 열리고 차관회의와 국무회의는 안건 상정과 의결하는데 각각 1주일의 시간이 소요된다.

국토부 관계자는 “일정이 마무리되고 시행령 개정안이 공포·시행되려면 10월 중순 이후가 될 것”이라고 말했다.

이어 “그러나 시행 시기는 달라질 수 있다”면서 “법적 근거를 마련해 놓는 것뿐이다”라고 말했다.

이 가운데 분양가 상한제가 정부의 의도와는 달리 시장 전반에 촉진제로 작용했다는 분석이 나온다. 분양가 상한제가 예고된 지 약 한 달 동안 재건축을 포함한 집값, 청약경쟁률, 매수심리 등이 이전보다 자극된 분위기다.

지난 9월 23일 부동산114에 따르면 이달 셋째 주 기준 서울 아파트 매매가격이 0.07% 오르며 14주 연속 상승세를 이어간 것으로 나타났다. 특히 분양가 상한제의 주요 타깃인 재건축 아파트가 0.21% 큰 폭으로 상승하며 반등했다는 점이 눈에 띈다.

김은진 부동산114 리서치팀장은 “민간택지 분양가 상한제 발표 이후 새 아파트 공급이 부족한 서울을 중심으로 집값이 상승세를 보이고 있다”며 “당초 다음 달 시행이 예고된 분양가 상한제 시행 시점이 미뤄질 수도 있다는 가능성이 제기되면서 직접적인 영향권에 있던 주요 재건축 아파트의 가격도 다시 오르는 분위기”라고 설명했다.

분양가 상한제 시행과 관련해 국토부는 “규제심사, 법제처 심사, 국무회의 등을 차질 없이 거쳐 다음 달 중 개정을 완료할 예정”이라며 “그간 일관되게 밝혀온 바와 같이 지정대상과 시기에 대해서는 시행령 개정 완료 이후 관계부처 협의를 거쳐 결정해 나갈 계획”이라고 말했다.