공공기관 이전 80만 명 2010년부터 '탈수도권'
"지방 자립하고 수도권 질적 발전"…"지역안배 갈등 확산"

최근 공공기관 지방이전 계획과 수도권발전종합대책이 발표되면서 국가균형발전을 위한 밑그림이 일단 완성됐다. 또한 12개 시·도지사가 이번 공공기관 이전계획에 대해 만장일치로 이의 없음을 밝혔고, 각 지역마다 한 개의 혁신도시를 만들어 집단이전을 추진한다는 데 합의함으로써 큰 갈등요소를 해소, 정책의 추진력을 갖게 됐다. 수도권발전대책도 다른 국가균형발전 정책들과 연계해 하나씩 추진해 나간다는 계획이다. 그러나 공공기관 이전은 새로 이사 갈 곳과 떠날 곳의 개발효과가 부각되면서 땅 값이 춤추고 있는 등 추진과정에서 아직도 해결해야 할 상당한 난관이 남아있는 것도 사실이다.

공공기관 지방이전 계획의 열쇠
프랑스 남부지역의 기술·집약적 산업의 거점, 소피아 앙띠폴리스. 프랑스어로 '지혜의 도시'를 뜻하는 이 도시는 인구 35만명, 단지규모 690만평에 1200여개 기업체가 입주하고 있으며 종사자수 2만5000명이 근무하고 있는 '테크노폴리스'로서의 명성을 떨치고 있다.
이곳은 1960년대 이전만 하더라도 농업 관광산업으로만 유지되던 곳으로 대학이나 연구소 및 기업 등 산업적인 전통이나 지적 자산은 전혀 없는 지역이었다. 그러나 개발에 착수한지 30년이 지난 1998년에는 세계 10대 지식기반 선도지역의 하나, 유럽 3대 지식기반 선도지역 중 하나로 선정될 정도로 발전했다. 이처럼 소피아 앙띠폴리스가 테크노폴리스로 성장하게 된 배경에는 문화생활, 교통인프라, 교육시스템, 산·학·연·정 등의 유기적인 네트워크 등 수많은 요인이 있지만, 수도권의 성공적인 지방분산 정책이 가장 커다란 성공요인으로 꼽히고 있다. 우리도 프랑스의 소피아 앙띠폴리스와 같은 테크노폴리스를 가질 수 있을 것인가.
참여정부가 수도권 과밀 해소 및 국가균형발전을 목표로 추진 중인 공공기관 지방이전 계획에 그 열쇠가 있다. 공공기관 지방이전 계획은 수도권에 집중돼 있는 270개의 공공기관 가운데 꼭 수도권에 있을 이유가 없는 180여개 기관을 12개 광역시·도에 배치함으로써 지역 발전의 기폭제 역할을 할 수 있도록 한다는 '그랜드 플랜'이다. 정부는 이들 공공기관을 중심으로 산·학·연·관이 유기적인 네트워크를 형성하고 친환경적이며 교육·문화 등 지식기반이 구축된 혁신도시를 건설, 그 파급효과를 확산시킨다는 계획이다.

수도권 과밀화 심각…경쟁력 뚝 떨어져

참여정부가 공공기관 지방이전을 추진하게 된 배경에는 국가균형발전과 수도권 과밀해소라는 양대 목표가 자리하고 있다. 수도권 과밀화 문제는 더 이상 언급할 필요가 없을 정도로 심각해 졌다. 지난 40여 년간의 경제성장 과정에서 국토면적의 11.8%에 불과한 수도권에 전국 인구의 47.6%, 전체 공공기관의 85%, 100대 기업 본사의 91%가 집중됐다. 이로 인해 발생하는 교통혼잡, 대기오염 등에 대처하기 위해 막대한 사회적 비용을 투입하면서도 그 경쟁력은 오히려 저하현상을 보이고 있는 게 오늘의 현실이다. 수도권 과밀화 문제를 이대로 둔다면, 각종 규제는 더 많아질 수밖에 없고 이 때문에 도시로서의 정상적인 기능 유지가 힘들어 질 것이라는 지적까지 나오고 있다. 이에 반해 지방은 인력과 자본의 수도권 집중으로 성장에너지가 고갈된 상태. 지방은 글로벌 체제에서 스스로 살아남을 수 있는 힘을 갖지 못하고 생존경쟁에서 탈락할 수도 있다는 우려가 커지고 있다.
이 두 가지 문제를 해결하기 위해 참여정부는 행정중심복합도시 건설과 함께 공공기관 지방이전이라는 카드를 빼어든 것이다. 공공기관 등 블랙홀 역할을 하는 중추기능을 지방으로 분산시킴으로써 수도권 집중 차단과 지역의 성장 잠재력을 강화시키겠다는 전략인 셈이다.
이 정책은 물론 프랑스, 영국, 스웨덴 등 선진국들이 수도권 과밀과 지역균형발전을 위해 공공기관 지방이전을 적극 추진해 성공한 검증된 정책이다.

지역경제 활성화 물꼬 트나

개별기관들의 구체적 이전시기는 이전 협약의 내용에 따라 다르지만 올해부터 혁신도시 입지선정, 기본계획 마련 작업을 본격화해 2012년까지 공공이전 및 혁신도시 건설을 완료한다는 게 정부 스케줄이다.
정부는 대략 180개의 공공기관이 이전할 경우 지방의 고용증가는 13만3000명에 달하고, 연간 생산유발효과와 부가가치유발효과는 각각 9조3000억원, 4조원을 거둘 수 있을 것으로 추산하고 있다. 또 고학력 취업 기회의 확대로 지방교육의 질적 향상이 가능해 지게 되며, 공공기관들의 국제적 네트워크를 활용, 지방사회의 국제화라는 부수적 효과도 예상된다. 수도권을 제외하고 어려움을 겪고 있는 지방재정의 확충도 자연스레 해결될 수 있다는 전망이다. 정부투자기관이나 출자기관 등 대규모기관이 지방으로 이전할 경우 지방세 수입이 증가하고, 고용증가와 부가가치 유발효과로 인한 지역경제 활성화도 기대해 볼만하다.
올 하반기부터 혁신도시 지역의 환경영향평가, 각종 인·허가 등이 추진되고 현재 정부가 마련한 지원안에 따르면 정부는 이전적지 일괄매입 및 이전부지 마련을 위해 지원하고 조세 및 각종 부담금을 감면해 주며 진입도로, 상하수도 등 기반시설도 설치해기로 했다. 직원들을 위해서는 아파트 우선 분양, 사택건립 등 주거대책과 함께 특목고 유치, 전·입학 특례
허용 등을 통해 교육환경을 조성해 주기로 했다. 또 지방이전 수당, 이사비용 지원, 배우자 직장 알선 등 생활대책 혜택도 부여된다.
177개 기관이 이전할 경우 인력 3만2천명(본사 정원 기준)과 지방세 914억 원이 수도권을 빠져나가 지방으로 분산된다. 가족을 포함 전 가족이 한꺼번에 이주한다면 인력이동 규모는 12만 명에 달한다. 정부는 이를 통해 재정이 빈약한 지자체의 개발재원을 마련해 주고 인력 이동을 통해 지역경제 활성화를 꾀할 수 있을 것으로 보고 있다. 또 지역전략산업 및 지방
대학을 육성한다면 지방의 자립화도 가능하다는 게 정부측 설명이다. 이와 함께 심화되고 있는 수도권 집중 현상을 분산함으로써 수도권 경제의 혁신을 도모, 우리나라를 동북아 경제중심으로 발전시킬 수 있다는 전략이다.

'나눠먹기식 배치' 등 여론 후폭풍

공공기관의 이전은 환경영향평가, 인·허가, 용지보상, 사옥건축 등을 거쳐 2012년까지 마무리된다. 하지만 시도별로 명암이 엇갈리면서 일부지역이 강력 반발하고 있고 지방이전에 필요한 재원조달 등 산적한 현안이 많아 앞으로도 적잖은 진통이 예상된다. 우선 공공기관의 업무특성과 입지여건 등을 무시한 '나눠먹기'식 배치에 따른 비효율과 낭비가 문제다.
한전·도공·토공·주공 등 주요 공공기관 배치도 그렇지만, 농업 관련 기관이 전북·전남·경북으로 흩어지고, 중소기업지원기관인 신용보증기금과 중소기업진흥공단이 대구와 경남으로 갈라지고, 가스공사가 에너지 관련 기관에서 떨어져 나와 홀로 대구로 가는 등 아무리 눈을 씻고 봐도 원칙과 논리를 찾을 길이 없다는 지적의 목소리도 높다. 공공기관의 업무 효율성과 관련 기업과 고객의 편의는 무시한 채 먼저 나누고 본다는 방식의 결과라는 의견이다. 이들은 이런 식이어선 국가 경제에 도움이 되기는커녕 행정의 낭비와 국민들의 불편만 키우기 십상이라고 입을 모은다. 때문에 공공기관 이전계획 발표로 지방 땅값이 뛰어오를 가능성이 커 실제 돈이 얼마나 더 들어갈지 짐작하기도 어렵다.
이에 각 시도별 득실에 따른 지자체의 불만을 무마하는 게 정부의 시급한 과제로 떠올랐다. 재원 마련은 더 큰 문제다. 추병직 건설교통부 장관은 지난 5월 국회 답변에서 "공공기관 이전에 들어가는 총비용은 12조원으로 추산되나 이전대상 기관의 자산(토지 및 건물) 매각 대금은 8조7천 억원"이라며 "3조3천 억원이 추가로 필요하다"고 밝힌 바 있다. 일부 지자체들은 자신들의 의견이 반영되지 않았다며 반발하고 있고, 공공기관 노조들도 선뜻 받아들일 것 같지 않다. 계획대로 밀고 간다고 해도 앞으로 광역자치단체 내에서 입지 선정을 놓고 불붙을 갈등과 잡음에 대한 우려도 제기되고 있다.

공공기관 이전, 상생의 길로
이처럼 공공기관 지방이전과 관련, 서울과 수도권 지역 지자체들은 기존의 성장동력 마저 잃는 것 아니냐며 강력하게 반발하는 양상이 벌어지고 있다. 특히 이전 당사자들인 공공기관과 그 직원들은 지금과 같은 근무여건과 생활환경을 지방에 가서도 누릴 수 있을지 걱정하고 있다. 그러나 이에 대해 "177개의 공공기관이 지방으로 이전한다고 해서 서울과 수도권이 공동화 현상에 빠지지는 않는다"는 것이 전문가들의 분석이다. 공공기관 지방이전은 수도권 인구 집중 현상을 차단함으로써 인구분산 효과가 생기지만, 급격하게 인구가 줄거나 이로 인해 도시의 경쟁력이 더 나빠지지 않는다는 것이다. 오히려 지금과 같은 수도권 집중 현상을 그대로 둘 경우 교통혼잡, 대기환경, 주거문제 등으로 인한 사회적 비용과 각종 규제만 늘어날 뿐 경쟁력 향상은 기대하기 힘들다.
또 행정도시 건설, 공공기관 지방이전과 동시에 수도권 발전대책을 마련 중이기 때문에 이번 기회가 오히려 금융과 물류 등의 기존 특성을 살린 국제도시로 거듭나려는 노력이 필요할 때라고 볼 수 있다. 이와 함께 이전 대상 공공기관 및 직원들에 대한 정부, 지자체 차원에서 각종 인센티브 제공과 교통·교육·문화·복지 등 인프라 구축 계획을 갖추거나 마련하고 있어 생활기반을 옮기는 불편을 해소할 만큼 만족할만한 환경이 조성될 것으로 보인다. 하지만 무엇보다 중요한 것은 공공기관 지방이전이 수도권과 지방의 갈등과 대립구조를 해소할 수 있는 상생적 발전방안이라는 점에 대한 명확한 인식이다. 그래서 서로가 한 발씩 양보할 수 있기 때문이다. 국토연구원 서태성 국토계획·환경연구실장은 "전 세계적으로 공공기관이 수도권에 집중된 나라는 우리나라밖에 없다"면서 "공공기관 지방이전에 대해 이해당사자들이 서로 상생하는 길이라는 인식을 갖는 것이 중요하다"고 강조했다.

통화·금융 정책과 잘 조합해야

공공기관 이전은 새 시험대다. 부작용이 커지면 '고육'만 남긴 정책으로 전락할 수 있다는 점을 명심해야 한다. 수도권 소재 공공기관의 지방이전은 불균형발전전략에 따른 수도권 인구집중을 완화하고, 지방도시의 경쟁력과 활력을 제고하기 위한 가장 현실적인 대안으로 평가되고 있으며, "국가균형발전특별법" 제18조에 근거하여 추진하는 것이다. 때문에 중앙정부를 비롯한 수도권 및 지자체, 공공기관 종사자 등 3주체가 국가균형발전 정책이 원래 목적대로 잘 추진될 수 있도록 합의점을 만들어야 한다. 무엇보다 공공기관이 들어설 '혁신도시'와 인근 지역이 부동산 투기장화 차단은 가장 주의를 기울여야 할 부분이다. 투기자금의 놀이판이 되지 않게 통화·금융 정책과 세부 정책을 잘 조합해야 하는 것은 물론이다.
최대한 설득하고 일리 있는 비판은 수용하되, 나머지는 정부가 강력한 의지로 뚫어나가야 한다. 의지에 더해, 반발을 완화하고 부작용을 예방할 정교한 대책도 필요충분 조건이다. 이전 기관 임직원들이 주거·교육 등에서 겪을 불만을 최소화하는 일은 기본이다. 개혁정책이 추진되는 과정에서 경험과 집행력 부족, 갈등 조정능력 부재로 의도가 빗나간 사례를 현 정
부 들어 누차 봐왔기 때문에 더더욱 그러하다.
공공기관 이전은 수도권에 집중돼 있는 발전 기폭제를 지방 골고루 분산 배치시키는 다극분산형 사회로의 전환이다. 이에 공공기관 지방이전 계획이 원활하게 추진되기 위해서는 공공기관은 물론, 수도권 및 지방자치단체 등이 공공기관 지방이전 및 국토균형발전에 대한 취지를 충분히 이해하고, 공동의 책임의식을 갖는 일이 필요하다.


공공기관 시·도별 배치 방안 발표
어떤 기준으로 갈랐나?

정부는 국가균형발전위원회 및 국무회의 심의를 거쳐 수도권에 있는 176개 공공기관을 수도권과 대전을 제외한 12개 광역 시·도로 분산 배치하는 방안을 발표했다.수도권 소재 공공기관의 지방이전은 불균형발전전략에 따른 수도권 인구집중을 완화하고, 지방도시의 경쟁력과 활력을 제고하기 위한 가장 현실적인 대안으로 평가되고 있으며, "국가균형발전특별법"
제18조에 근거하여 추진하는 것이다. 특히, 정부는 공공기관 지방이전이 주요 당사자의 이해와 협조 속에서 원활히 추진될 수 있도록 지난 5월 27일 12개 시·도지사와 시·도별 배치의 기본원칙과 방법에 관한 '공공기관 지방이전 기본협약서'를 체결하였으며 6월 21일에는 한국노총 산화 공공노련 및 금융산업노조와, 6월 23일에는 민주노총 산하 공공연맹과 '공공
기관 지방이전 노/정 협약서'를 체결함으로써 공공기관 지방이전 추진의 중요한 전기를 마련하였다. 시·도별 배치의 주요원칙은 다음과 같다.
①형평성의 원칙에 따라 각 기관의 파급효과를 평가하여 점수화하고, 시·도별 지역발전 정도를 감안하여 상대적으로 발전이 취약한 광역도에 광역시보다 많은 기관을 배치하는 등 균형발전 효과가 증대되도록 적정하게 차등배치 하였다.
②효율성의 원칙에 따라 이전기관을 최대한 기능군으로 분류(산업특화기능군 12개, 유관기능군 9개)하고, 지역여건과 각 기관의 특성을 종합적으로 고려하여 배치하여 공공기관 지방이전의 효과가 극대화되도록 하였다.

공공기관 이전, 후속대책이 더 중요

▲집단화 통한 계획과 입지 선정=계획입지의 패턴은 기성시가지를 재개발하거나, 신시가지를 조성하거나, 아예 신도시를 만드는 방법이 있다. 각 패턴은 해당 지자체의 형편에 맞게 정하면 될 일이다. 계획입지의 예로 1997년 9개 청이 집단화해 함께 있는 대전청사를 들 수 있다. 대전청사는 부근에 대덕연구단지가 있어 집적의 효과가 배가되고 있다. 초·중·고등학교의 질적 수준이 매우 양호해 서울의 웬만한 학군보다 학력 수준이 높다. 당연히 학생들은 자기들이 원하는 좋은 대학에 진학하고 있다. 처음에 대전청사를 만들면서 청사 주변에 양질의 주거환경을 조성하고 서울에서 이주할 수 있도록 각종 인센티브를 제공했다. 대전청사에 근무하는 공무원 수가 4100여명이 되는데 이들 중 4000여명이 현지에 정착했다. 근무처가 주거지 근처이기 때문에 걸어서 출근하는 경우가 많다. 최근에 토요일 휴무가 실시돼 생활 양식이 변화됐다. 공공기관을 집단화해야 하는 연유가 여기에 있다. 만일 광역시장과 도지사들이 여러 이유로 공공기관을 관할 시·군·구에 따로따로 '섬'처럼 분산 배치하면 공공기관을 이전하는 효과가 나타나지 않을 수 있다.
▲적절한 수도권 대책 제시=정부가 제시한 신수도권 정책은 물류·금융·정보화 기능을 특화해 수도권을 세계적 경쟁력을 발휘하는 지역으로 만든다는 것이다. 환경친화적인 지역을 꾸며 수도권 주민의 삶의 질을 향상시킨다는 대안도 제시한다. 그러나 1970년 이후 수도권에 유입된 순 전입인구가 800여 만명이 되며, 이들 대부분은 수도권에서 제공하는 일자리 특히 제조업의 흡인력 때문에 몰려든 사람들이다. 수도권에 있는 제조업은 계속해서 인구를 끌어들이는 중요 요인으로 작용하고 있는 상황에서, 물류·금융·정보화 기능을 특화 한다면 수도권으로의 인구 유입이 가속화될 것이 분명하다. 따라서 수도권은 체질개선을 통한
지역기능변화를 도모하면서 특화하는 모습을 보여야 한다.
▲투기세력 원천 봉쇄=공공기관이 입지하는 곳이나 그 주변지역에는 어김없이 한탕하려는 투기세력이 들어설 것이다. 지자체와 정부가 합의하여 공공기관 이전지를 확정하면 최우선적으로 이전지와 그 주변지역을 투기관리지역으로 정하는 한편, 합법적인 여러 장치를 통해 불로소득을 노리는 투기세력을 근원적으로 뿌리뽑아야 옳다. 또한 공공기관 이전으로 개발이익이 과다하게 발생했을 때 원칙에 따라 개발이익을 환수해 사회에 되돌리는 것이 사회정의에 부합된다. 더욱이 공공기관이전과 행정중심복합도시 건설, 그리고 신 수도권 정책 등의
이른바 분산·분업·분권 등 3분 정책을 한꺼번에 진행한다는 특성이 있다. 이들 정책이 성공하려면 국민 모두가 조금씩 양보해 서로가 상생하는 자세를 보여야 한다.
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