[발제문 전문]

전주완주 통합 꼭 이루자!

 I. 더 이상 미룰 수 없는 통합

전례 없는 코로나-19의 팬데믹 상황에서 우리가 살고 있는 지역사회에도 변화의 물결이 요동치고 있다. 한 때 전라도의 중심도시로서 화려했던 전주시는 침체를 거듭하면서 쇠락의 길을 걷고 있으며, 완주군 역시 반짝했던 성장도 잠시 또다시 정체에 빠져 헤어나지 못하고 있다. 그러는 사이 전라북도 인구는 마지노선이라 했던 180만명대가 무너지고 존재감조차 희미해지고 있다. 이제 전주·완주의 통합은 더 이상 미룰 수 없는 시대적 소명으로 다가왔으며, 그 이유 몇 가지를 살펴보면 다음과 같다.

첫째 도·농통합 이후 잠잠하던 지방자치단체의 통합 논의가 다시 불을 지피우고 있다는 사실이다. 2020년 후반기를 전후로 광주와 전남, 대구와 경북을 하나로 묶는 작업이 궤도에 올라 본격적인 조율과정에 돌입하였다. 이후 대전과 세종시가 충·남북과 통합 논의에 가세하고, 최근 부산, 울산, 경남은 부·울·경 메가시티(Mega city) 구상을 발표하면서 추진위원회를 구성하여 추진 전략을 마련하고 있다.

역사적으로 뿌리가 같은 지역공동체인 전남과, 충남 그리고 경남과 경북에서 각각 분리된 광주와 대전, 그리고 울산과 대구가 시·군의 통합처럼 초광역권 구축을 위한 대통합을 추진에 나선 것은 앞으로 다가올 지방분권 국가 시대에 대비하면서 수도권의 ‘블랙홀(black hole)’에 맞설 수 있는 가장 현실적인 대안이라는 이유 때문이다.

전남과 광주, 대구와 경북이 몸집을 키우면서 독자 영역을 구축하고, 부·울·경 메가시티와 충청권의 행정수도 벨트 구축이라는 전략이 시대적 화두로 등장할 수 있는 것도 따지고 보면 중심에 광역시가 있었기에 가능하였다. 또한 대통합으로 가기 전 단계에서 통합을 통해 특례시가 된 창원시와 자율 통합의 청주시처럼 시·군 통합으로 중심세력을 형성한 것도 한 몫 하였다.

둘째, 전주·완주와 역사적인 전통과 사회·경제적 현실여건이 비슷하였던 청주와 청원이 자율적 통합을 이루고 난 이후의 나타나는 상황의 변화는 통합에 실패한 전주와 완주의 그것과는 비교할 수 없을 정도로 차이가 크다는 점이다. 청주시는 기존의 2개 행정구가 4개로 재편되면서 국회의원 선거구 4석이 배당되었다. 또한 인구는 87만 5천여 명으로 비수도권의 인구로는 창원 다음으로 크며, 전주와 완주를 합친 인구 74만명보다 13만 5천명이 많다.

청주 주변에 오창·오송 바이오 첨단연구단지가 조성되어 기업과 인구가 몰려들고 있다. 청주시의 예산은 도·통합 이후 계속 증가되어 2021년 금년도 2조 3,353억원으로 시 단위로는 전국 4번째이며 전주의 예산에 비하면 월등하게 많다. 통합 이후 청주시는 인구가 늘고 재정여건이 좋아지면서 지역경쟁력도 기초자치단체 중 전국 4위로 강화되면서 무한한 가능성을 품고 빠르게 성장하고 있다.

청주·청원통합 민간추진위원회에서 합의한 75개 상생협력사업의 이행율도 80%에 달하고 있으며, 특히 청원군에서 우려했던 농축산업 예산 지원도 통합 이전의 상태보다 크게 확대되었다. 주민편의 시설은 군 지역에 더 많이 증가하는 반면에 혐오시설은 오히려 시 지역에 더 많이 설치되어 청원군 농촌지역의 차별에 대한 우려를 말끔하게 해소해 나가고 있다.

셋째, 전라북도의 인구가 급속하게 감소함으로써 대부분 자치단체가 소멸의 위험으로 내몰리게 되었다는 점이다. 금년 3월 말 전북 인구가 180만명 이 무너진 것은 청년층이 유출을 막아내지 못한 당연한 결과이다. 둑이 무너진 이상 급속한 인구 감소는 계속될 것이며, 특히, 출산율의 저하와 노령층의 증가로 전라북도의 활력은 현저하게 위축되면서 존재 자체를 위태롭게 하고 있다.

전라북도의 중추도시인 전주 역시 수도권과 타 지역 공업도시의 성장으로 그 순위가 자꾸 떨어지면서 이제는 그 존재조차 희미해지고 있다. 상대적으로 통합을 이룬 청주시는 물론 창원시도 1995년 창원군과 통합되고 2010년에는 마산시와 진해시를 병합한 후 2020년에는 특례시로 승격이 결정되었다. 이들 지역은 통합을 통해 주변의 인구가 수도권이나 타 지역으로 유출되는 것을 중간에서 차단하여 지방의 소멸론을 사전에 대비하고 있다.

반면에 3차례에 걸친 통합이 무산된 전주와 완주는 전라북도를 이끌고 갈 중심도시로서의 구심력을 갖추지 못한 채 전라북도를 떠나는 인구를 흡수할 수 있는 여력도 갖추지 못하고 있다. 일자리를 찾아 떠나는 청년층에게 일할 수 있는 일자리를 만들어주지 못할 뿐만 아니라 혁신도시 공공기관에 종사하는 사람들에게도 쾌적한 정주공간을 마련해 주지 못하고 있다.

사정이 이러다 보니 이미 오래전부터 전주권의 구심력이 미치지 못한 고창과 순창의 일부 지역은 광주권에, 그리고 무주와 장수, 익산의 일부 지역은 대전권으로 예속되어 가고 있다. 그동안 전라북의 수도로서 14개 시·군의 인구를 흡수하였던 전주가 국가의 행정구역 개편에 적극적으로 대응하지 못함으로써 오히려 외곽지역의 인구를 광주와 대전권에 빼앗겨 온 것이다.

넷째, 지방자치단체의 구역통합은 선진 외국에서도 행정구역의 광역화라는 시대적 요청과 재정기반의 취약 등 현실적인 문제를 해결하기 위한 개혁의 일환으로 추진되어왔다는 점이다. 주민자치의 전통이 강한 영국에서도 지방자치단체의 계층 축소와 기초자치단체의 구역통합을 통한 개편으로 잉글랜드의 경우 1994년부터 1998년까지 46개의 통합단체가 탄생한 반면에 광역(County)에서 5개, 기초(District)에서 58개가 축소되었다.

행정구역을 통합하여 구역을 광역화하려는 노력은 독일과 일본에서도 계속된다. 독일에서는 1965년~1978년 사이에 구역개편이 단행되어 자치구(Gemeinde)의 수가 24,300개에서 1/3로 줄어들었고, 군(Kreis)의 수도 절반 정도로 감소하였다. 일본도 지방자치단체의 경쟁력을 강화하기 위해 1999년부터 시·정·촌의 대통합을 추진하여 2006년까지 1,400여개의 기초자치단체를 축소하였다.

미국에서는 대도시를 중심으로 인근의 행정구역을 합병하여 지방정부의 효율성을 높이고 있다. 특히, 카운티(County)와 시(City)간 지방정부를 통합시켜 - 하나의 카운티 지방정부와 그 아래 있는 여러 개의 작은 지방정부 간의 통합을 통한 단일 계층의 광역형 지방정부를 설치하는 노력이 계속되고 있다.

미국과 영국, 독일 및 일본 등 지방자치의 선진국이라고 할 수 있는 나라에서 행정구역의 통합은 앞으로도 계속될 전망인데, 이는 행정환경의 변화에 따른 자치단체의 생존과도 밀접하게 연관되어있다. 다만 그들의 광역화가 우리의 그것과 다른 점이 있다면, 구역이 아무리 확대되더라도 가장 기본적인 단위에서 주민자치 사상은 제도적으로 보장되고 있다는 점이다.

II. 철저한 반성을 바탕으로

전국의 광역자치단체를 중심으로 행정구역의 대통합 논의가 활발한데, 불구하고 전주와 완주의 통합 논의는 깊은 잠에 빠진 체 잠잠하다. 청주와 청원은 통합 이후 활기를 되찾고 있는데, 그간 3번째 통합이 무산된 이후 어느 누구도 반성이 없는 체 7년이란 세월이 흘러가 버렸다. 통합으로 덩치만 키운다고 경쟁력이 강화되는 것은 아니지만 주변의 변화를 주도해 나가는 중심세력(구심력)을 갖추기 위해서는 일정 이상의 규모가 필요하다. 선진국의 사례에서도 보듯이 그러한 방향으로 통합이 강구되고 있다.

도·농통합이 우리 사회에서 본격적으로 논의된 1997년 전주와 완주는 처음으로 통합을 시도하였다. 전주와 더불어 당시 통합을 주도하였던 울산은 통합에 성공하여 광역시로 승격하면서 오늘날 부·울·경 메가시티 구축의 중심에 서 있다. 2009년 ‘전주·완주통합민간추진협의회’의 2번째 통합노력은 완주군민의 이해와 설득을 구하는데 실패하였다. 당시 통합을 추진한 창원과 마산, 진해는 통합에 성공하여 인구 100만명이 넘는 대도시로 최근 특례시의 지위를 획득하고, 부·울·경 대통합의 다른 한 축을 이루고 있다. 전주·완주 통합의 세 번째 시도는 2014년 지방선거를 1년 앞둔 시점에서 전개된 3차 통합도 높은 기대에도 불구하고 무산되었다.

지금까지 3차례에 걸친 통합 실패에서 오는 박탈감에 대하여 아무런 반성과 성찰이 없다는 점이 통합 논의를 앞둔 현 시점에서 문제로 지적된다. 통합이 무산되기는 하였지만 전주 시민의 대다수, 그리고 완주군민의 상당수와 많은 전북 도민들은 통합에 대한 기대감이 높았기 때문이다. 통합의 기대를 무산시켰던 그 근본적인 원인에 대한 철저한 분석과 반성이 전제가 되어야만 다음의 통합 논의도 기대할 수 있다.

전주·완주통합 실패에 대해 가장 먼저 반성해야 할 사람들은 선출직 공직자를 포함하여 지역을 대표하는 지도자급의 인사들이다. 완주군에 정치적 기반을 둔 완주군수와 군수 입지자들, 선거구 조정에 민감한 현역 국회의원과 미래의 잠재적 경쟁자들, 그리고 지방의회 진출을 통한 정치적 야망을 가진 입후보자들을 비롯하여 완주군 정부와 지근 거리에서 특혜를 누리는 각종 지역단체의 책임자와 간부들의 개인적 이해관계 때문에 더 큰 공동체의 공익이 되는 통합이 무산되었다는 점에 깊은 반성이 있어야 할 것이다.

다음으로 과거 전주·완주 민간추진위원회의 활동에 대해서도 깊은 성찰이 있어야 할 것이다. 2009년 설립되어 전주·완주 통합에 일선에서 최선의 노력을 경주하였던 민간추진위원회도 두 차례의 통합에 실패한 이후 깊은 좌절과 무력감에 빠진 나머지 활동이 중지되다시피 되었다. 정부의 지원 없이 자체적으로 비용을 충당하고 자발적으로 활동에는 예나 지금이나 한계가 있다.

끝으로 통합에 대해 반대하는 완주군민들도 통합의 무조건적 반대가 과연 올바른 선택이었는지 자문해볼 문제이다. 통합으로 인한 불이익에 대한 걱정과 미래에 대한 막연한 불안에 대한 소중한 의견이다. 그렇지만 통합 반대를 위한 일부 세력에 의해 그들의 정당한 의견이 왜곡되거나 판단이 흐려지지 않았나 하는 점에 대해서는 지금 깊이 생각해보고 반성해 볼 필요가 있다. 통합의 무산 이후 지나온 세월 완주군은 과연 무엇을 얻었으며, 앞으로도 이렇게 살아가야 하는 것이 꼭 필요한 것이지 반문해 볼 필요가 있다.

완주가 전주와 통합한다고 해서 크게 달라질 것도 불리할 것도 없다. 통합한다고 하여 내가 살아왔고 삶의 터전이 되었던 곳(주소)이 달라진 것도 아니고 그동안 지어왔던 농사를 짓는데 어려움이 있는 것도 아니다. 통합으로 어떠한 차별과 불이익도 없다는 점이 법적으로 명시되어 있고, 기존의 통합된 도·농통합도시들과 통합 청주시는 분명하게 보여주고 있다.

이제 주민의 대표자인 송하진 도지사와 김승수 전주시장, 박성일 완주군수는 물론 국회의원과 지방의원들이 나서서 전주∙완주 통합을 꼭 이루어내야 한다. 그들이 정치적 이해관계 때문에 전주∙완주 통합 논의를 머뭇거린다면 두고두고 도민들의 지탄을 면치 못할 것이다. 통합을 외면하는 것 역시 도민의 꿈과 희망을 만들어 실현시켜 나가야 할 정치 지도자들이 그들의 책무를 포기하는 것이라는 점을 명심해야 할 것이다.

III. 단순 통합을 뛰어넘어서

그간 전주·완주 통합의 가장 큰 걸림돌로 작용해왔던 완주군민의 반대를 극복하기 위해서는 완주와 전주의 단순한 합병을 뛰어넘는 미래의 비전과 통합시의 위상을 제시하여야 한다.

첫째, 전주·완주 통합시의 비전에는 우선적으로 공간체계의 혁신적 재구성이 이루어져야 할 것이다. 기존의 전주 도심은 비좁은 공간에 시설들이 밀집되어 비효율적이며 도시의 미관을 해치고 있다. 도심 외곽에 새로 건설하는 신시가지나 아파트 단지 역시 좁은 면적에 입지하다 보니 공간의 쾌적성과 효율성이 떨어진다. 반면에 완주는 그 넓은 공간을 효율적으로 활용하기보다는 기능과 시설들이 비효율적으로 배치되어 있다.

2013년 통합 실패의 가장 큰 요인의 하나가 통합시 청사의 입지를 놓고 지역 주민 간의 갈등이라는 점을 고려하여 통합시 청사를 포함한 행정 타운을 완주군민의 의사에 따라 완주군에 입지하여 전주시의 행정 관련 모든 공공시설들을 이전하는 것이 필요하다. 물론, 외곽에 떨어져 있는 이서지역의 혁신도시와 완주군의 미래첨단사업의 전진기지인 완주테크로벨리를 연계하는 공간계획을 세워 이들을 연결하는 도로·교통망을 구축해 나가야 할 것이다. 장기적으로는 전주·완주 통합을 출발점으로 익산과 군산을 잇는 연담도시권 벨트를 구축하여 새만금 지역과 연계한 초광역권을 형성하는 세계적인 도시로 뻣어 나가는 공간체계의 구상이 필요하다.

둘째, 혁신적 차원의 공간의 재구성과 함께 전통 문화와 첨단 과학기술을 기능적으로 연계하는 전주통합시의 비전을 마련하는 것이 필요하다. 전주의 기존 도심권은 역사와 전통, 문화를 담고 있는 한옥마을을 중심으로 도시재생사업이 추진되어 한스타일의 예술도시로 발전시켜 나가야 한다. 더불어 전주를 한 차원 높은 쾌적한 정주 환경을 갖춘 교육문화도시와 친환경녹색도시로 조성하여 전통과 미래가 공존하는 창조도시로 거듭나도록 한다. 반면에 완주군의 테크로벨리에는 탄소, 태양광, 신소재, 2차전지 등 특화형 첨단산업군의 집적화를 통한 전북 미래 신성장 산업의 중심지로 만들어가야 한다.

셋째, 완주군이 갖고 있는 비옥한 농토에서 생산하는 제1차산업에 집중 투자하여 농생명 산업과 식품산업의 새로운 불루 오션(blue ocean)을 찾아 나서야 한다. 완주 이서 혁신도시에는 12개의 정부산하기관 및 공공기관이 입주되어 있으며, 그 중에는 농촌진흥청을 비롯 농업관련 과학원과 국립농수산대학과 한국식품연구원이 있다. 인접 익산시에는 식품클러스트가 조성되어 농축수산 1차 산물을 식품으로 생산·가공하는 공장들이 입점하고 있어 농업과 농촌 발전의 전진기지 역할을 하고 있다. 뿐만 아니라 농도인 전라북도가 중점을 두어 육성하는 스마트 농업으로 완주군 농촌지역은 건강한 식자재를 생산 공급하는 블루오션으로 성장시켜 나가야 할 것이다.

우리 이웃이 도·농통합을 이루고 대통합을 추진한다고 해서 우리도 무조건 그들을 따라 하는 것은 별 의미가 없다. 전주와 완주의 통합이 늦어졌지만, 전주권만의 경쟁력을 갖춘 블루 오션을 가꾸어 나간다면 새로운 희망을 찾을 수가 있을 것이다. 우리 지역만의 특화성을 - 즉, 비교적 오염이 덜된 자연과 비옥한 농토, 오랜 역사를 통해 축적된 전통과 문화, 그리고 탄소섬유와 수소차 등과 같은 첨단 부품산업을 한데로 모으는 융합도시를 전주와 완주의 통합을 통해 이룩해 낼 수 있어야 할 것이다.

IV. 발제를 마치면서

필자가 처음 전주∙완주의 통합 필요성을 제기 한지도 어언 30년이 다 되어간다. 통합무산의 아쉬움이 많이 남지만 그래도 희망을 저버릴 수 없는 것은 통합만이 전주권의 활력을 되찾는 유일한 길이기 때문이다. 또한 통합으로 쇠락해져 가는 전라북도를 살리고, 재도약의 지렛대로 활용하여 새로운 희망을 찾아 나설 수 있기 때문이다.

내년 지방선거를 앞두고 통합이 완성되기 위해서는 시간이 많지가 않다. 그러나 통합과 관련하여 급격한 변화 속에서 우리가 생존하기 위한 몸부림으로 도전하면 못 이룰 이유가 없다. 실제로 통합의 관건을 쥐고 있는 전북지사와 전주시장 및 완주군수, 그리고 완주군 출신 국회의원이 모여 전라북도의 생존과 대도약이란 대의에 합의하면 통합 논의는 의외로 쉽게 풀릴 수 있다.

이와 같이 통합의 모든 일들을 추진하는 중심에는 새로 구성되는 전주·완주통합 민간추진위원회가 있다. 재구성되는 통합추진위원회가 통합의 역할을 제대로 수행하기 위해서는 통합위원회 구성에서부터 주민투표를 통한 통합 성사에 이르기까지, 그리고 통합 이후의 상생협력과 미래의 비전 사업이 실현되는 전 과정에 있어 공평하고 투명한 운영을 전개해 나가야 할 것이다.

차후 민간추진위원회가 수행해야 할 역할은 통합으로 완주군이 희생되는 일이 없이 전주와 완주가 상생 발전할 수 있는 방향에서 통합을 이끌어가는 일이다. 이번 통합이 4번째의 도전이지만 꼭 통합이 이루어져 전주통합시가 정체에서 벗어나지 못하고 존립의 위기까지 어려움을 겪고 있는 전라북도를 살리는 중추 세력으로 그 역할을 다할 수 있도록 선도적인 역할을 수행해 주어야 할 것이다. 전주·완주 통합이 이웃 익산과 군산까지 이어지는 연담도시의 큰 방어 뚝을 구축하면서 더 이상 젊은층의 인구가 전주권 밖으로 유출되는 것을 차단하는데 앞 장 서야 할 것이다.

지금도 여전히 막혀 있는 통합의 물꼬를 트기 위해서는 통합의 공감대와 진정성을 회복하는 일이다. 그리고 그것은 현재 기득권을 형성하고 있는 인사들의 자기희생적인 양보 없이는 불가능하다는 실례를 청주·청원의 통합과정에서 분명하게 보았다. 해당 단체장들과 국회의원 및 지방의원들이 그들의 사심을 내려놓고 협력한다면 전주·완주 통합은 결코 불가능하지 않다는 사실을 상기하면서, 그리고 그들의 결단을 촉구해 나가는 것이 민간추진위원들이 지금 당장 처리해야 하는 가장 시급한 과제임을 밝히면서 발제를 마칠 예정이다.

 신 환 철(전북대 명예교수)