(시사매거진256호=김현지 기자) 도시 및 주거환경정비법에 따른 정비사업, 도시재정비 촉진을 위한 특별법에 따른 재정비 촉진 사업, 도시 개발법에 따른 도시개발사업, 역세권의 개발 및 이용에 관한 법률에 따른 역세권 개발사업, 전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법에 따른 상권활성화 사업, 항만 재개발 사업 등 ‘도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법’에 포함된 재생 사업의 종류는 다양하다. 도시 중 어느 곳을 성장시키고 억제할지 결정하는 것을 두고 ‘성장 관리’라고 한다면, 도시 재생은 성장 관리의 한 방법이 될 것이다. 도시재생사업에는 어떤 것들이 있으며, 2019년 현재 어떻게 진행되고 있는지 알아본다.

도시재생사업이란
도시재생사업이란 신도시 위주의 도시 확장에 따라 발생하는 도심 공동화를 극복하고 침체된 도시 경제를 개선하기 위해 물리·환경적으로 뿐만 아니라 산업적·경제적·사회적·문화적으로 도시를 다시 활성화하는 것이다. 부동산 경기 침체 등의 문제로 유명무실해진 뉴타운 사업을 대체해 낙후된 도심의 기능을 재활시킬 수단으로 관심을 끌고 있다. 지역 특성에 따라 도시 경제 기반형과 근린형 재생 2가지로 구분되어 추진된다.
먼저 도시 경제 기반형 재생은 노후 산업단지, 항만 등 핵심 시설 등을 주변 지역과 연계해 복합 정비·개발함으로써 경제에 미치는 파급효과와 고용 창출이 가능한 곳에 지정된다. 역세권 개발, 공공 청사와 군부대 등 전지 복합 활용, 문화·관광 자산 활용 등도 여기에 해당된다.
근린형 재생은 기존 재개발 사업처럼 낙후한 근린 주거지역의 생활환경을 개선하고 지역 특색을 살리는 정책을 말한다.
도시재생사업은 산업화 초기, 특정 지역에 한정되었던 도시 범위는 시간이 지나면서 점차 더 확대되었다. 예를 들어, 서울이라는 중심부에서 주변(수도권)의 신도시(일산, 평택, 판교 등) 위주로 개발이 시작된 것이다.
그러다 보니 기존에 개발되어 있던 중심부의 교통·주거시설은 상대적으로 낙후하게 된다. 도시재생사업은 이러한 도시의 문제를 해결하기 위해 등장했다.
도시재생의 범위는 도시 내 물리·환경적, 생활·문화적, 경제적으로 쇠퇴되고 있는 지역 모두를 포함하는데, 공간적으로는 주거환경정비 예정구역, 중소도시의 도심부, 향후 도시쇠퇴현상이 심화될 것으로 예상되는 지역 등이 포함된다.
도시재생사업 역할의 핵심은 도시의 노후화된 시설을 재활용하고 새로운 기능을 부여해 도시환경의 질을 높이는 것이다. 도시재개발에 비해 시간과 비용은 적게 들어가면서 비교적 기존 도시의 문화, 경제, 주거지로서의 역할을 파괴하지 않기 때문에 좀 더 효과적으로 도시환경 개선이 이루어질 수 있다. 무엇보다 주민들의 참여가 기반이 되기 때문에 재건축, 재개발 등 낡은 건물을 일방적으로 철거하고 새롭게 짓는 도시 재개발과는 큰 차이가 있는 것이다. 도시의 원형을 보존하면서 도시 기능에 활력을 불어넣는 작업을 필요로 하게 되는 만큼 획일적인 발정을 넘어 지역의 색을 살리고 사회적·문화적으로 활성화가 이루어질 수 있는 것이다.
‘서울역 2017 프로젝트’는 도시재생사업의 가장 좋은 예다. 1970년 급격한 인구증가와 교통난 해결을 위해 준공된 서울역 고가는 1990년대 말에 이르러서부터 끊임없이 안전성 문제가 제기되어 왔다. 즉, 서울역 고가는 차량 도로로서 수명을 다한 것이다. 이에 대해 서울시는 서울역 고가도로를 자동차 길에서 사람이 다니는 보행자 길로 바꾸기로 결정했다.
1970년 개발 된 서울역 고가가 2017년 17개의 보행 길로 다시 태어났는데, 서울시에서는 ‘걷고 싶은 도시, 서울’을 목표로 버스환승센터와 남대문, 그리고 서울역관장까지 주변 네트워크를 효율적으로 이용해 네트워크를 형성했다.

도시재생뉴딜사업이란

문재인 정부의 주요 국정 과제 중 하나로, 전국의 낙후 지역 500곳에 매년 2조 원·주택도시기금 5조 원·공기업 사업비 3조 원 등 5년간 총 50조 원을 투입하는 도시재생사업이다. 사업 대상지 절반 이상이 1,000가구 이하의 소규모 지역으로 추진된다.
사업모델은 면적 규모에 따라 우리동네살리기, 주거정비지원형, 일반근린형, 중심시가지형, 경제기반형 등 다섯 가지로 나뉜다.
첫째, 우리동네살리기-가장 소규모인 우리동네살리기는 면적 5만㎡ 미만 소규모 저층 주거밀집지역에서 추진하며 거주민 1,000가구 이하 마을이 해당된다. 이곳에는 주택 개량과 함께 CCTV, 무인택배함 등 생활밀착형 소규모 생활편의시설이 설치된다.
둘째, 주거정비지원형-주거정비지원형은 5만~10만㎡ 저층 단독주택지역을 대상으로 하며 도로 정비, 주택 정비, 공공 임대주택 공급 등이 이뤄진다.
셋째, 일반근린형-일반근린형은 10만~15만㎡ 주거지와 골목 상권 혼재 지역이다. 여기에는 노인·청소년 등 지역민을 위한 문화 서비스 공간 등이 설치된다.
넷째, 중심시가지형-중심시가지형은 주로 상업지역(20만㎡)에서 이뤄지며 노후 시장 개선, 빈 점포 리모델링을 통한 창업 공간 지원 등이 이뤄진다.
다섯째, 경제기반형-경제기반형은 역세권, 산업단지, 항만 등 대규모 사업지(50만㎡ 산업 지역)가 해당된다. 여기에는 복합지식산업센터 건립, 국유지 활용 개발 등이 이뤄진다.
기존의 도시재생사업과 도시재생 뉴딜사업은 유사하지만 서로 상이한 특징을 가진다. 도시재생사업이 주거복지향상과 지역경제활성화를 일으킨다면, 도시재생 뉴딜사업은 여기에 일자리 창출까지 더한 개념이다.
정부는 2018년 8월 31일 ‘2018년도 도시재생 뉴딜사업 선정안’을 의결하고 전국 99곳을 도시재생 뉴딜사업지로 선정했다. 유형별로 우리동네살리기 17곳, 주거지지원형 28곳, 일반근린형 34곳, 중심시가지형 17곳, 경제기반형 3곳이다. 또 도시별로는 경기 9곳, 전남·경북·경남 각 8곳, 서울과 부산·대구·강원·전북 각 7곳, 충남 6곳, 인천과 광주 각 5곳, 울산과 충북 각 4곳, 대전 3곳, 제주와 세종 각 2곳 등이다. 방안에 따르면 지역경제를 활성화하여 지역 일자리를 만들고 도시 경쟁력을 회복하기 위한 사업(반형·중심시가지형)은 20곳에서 추진된다. 또 32곳에서는 저렴한 임대료로 지역 소상공인을 지원하는 공공임대상가를 제공하여 지역 상권을 회복해 나가게 된다. 지역 내 대학이 지자체와 함께 청년창업을 지원하고 인근 환경을 개선하는 대학 타운형 도시재생은 4곳에서 추진하며, 스마트 기술을 활용하여 도시문제를 해결하는 스마트시티형 도시재생 사업은 5곳에서 추진한다. 아울러 범죄예방 디자인 적용, 보행환경 개선, 건축 화재 방지 등 도시 안정 강화 사업은 63곳에서 추진한다.
도시재생 뉴딜의 목표는 도시 쇠퇴에 대응하여 물리적 환경개선과 주민들의 역량강화를 통해 도시를 ‘종합 재생’하는 것이다.
(주거복지 실현) 거주환경이 열악한 노후 주거지를 정비하여 기초 생활인프라를 확충하고, 저렴한 공적임대주택 공급하고 (도시 경쟁력 회복) 쇠퇴한 구도심에 혁신 거점공간을 조성하고 도시기능을 재활성화 시켜 도시의 경쟁력을 회복시킨다. 또한 (사회 통합) 주민참여 거버넌스를 구축하여 이익의 선순환 구조를 정착시키고 소유주와 임차인, 사업주체와 주민간 상생유도 한다. (일자리 창출) 업무, 상업, 창업 등 다양한 일자리 공간을 제공하고, 도시재생 경제조직 등 지역 기반의 지속가능한 일자리 창출, 도시재생 뉴딜사업은 지자체와 주민의 참여라는 점에서 주민이 원하는 도시기능이 활성화 되어있다는 점과, 이를 바탕으로 지역기반의 일자리 창출과 도시경쟁력의 회복으로 지역사회에 기여한다는 장점이 있다.
도시재생 뉴딜사업으로 인구감소 문제와 도시의 무분별한 확장, 주거환경의 노후화 등의 문제를 해결하여 새로운 도시의 기능을 활성화시킬 수 있다는 특징을 가지지만, 일각에서는 이러한 도시재생의 부작용으로 젠트리피케이션(gentrification)을 꼽고 있다.
젠트리피케이션이란, 도심 노후 지역이 재개발되어 도시기능이 활성화 되고 나면 역효과로 오히려 주거비와 임차료가 증가해 기존 주민들의 비용감당문제로 해당지역을 떠나야 하는 역설적인 현상을 의미한다.
가장 좋은 예로 2000년대 이르러 홍대, 서촌, 망원동, 경리단길, 가로수길 등에서 발생한 젠트리피케이션은 상점의 대거 유입과 함께 임대료가 상승하면서 기존 거주민의 이탈과 상권이 붕괴되는 현상을 보여 왔다.

노후도시에‘스마트시티’적용하는 도시재생사업 

스마트시티는 정보통신기술(ICT), 빅데이터 등 첨단 기술을 적용해 각종 문제를 해결하고 지속가능성을 확보한 도시를 말한다.
지난 7월 17일 국토부에 따르면, 정부는 2022년까지 전국 25곳 이상의 노후도시에서 저비용·고효율의 스마트시티 기능을 도입한 ‘스마트시티형 도시재생 뉴딜사업’을 펼칠 계획이다. 현재까지 대상지역 12곳이 선정되었으며, 7곳은 도시재생 활성화 계획도 수립했다. 또, 지방자치단체의 행정·재난망 등 각종 정보시스템을 연계하는 통합플랫폼도 2022년까지 전국 108개 지자체에 보급된다. 대구와 시흥시에는 데이터·인공지능(AI)기반 도시 운영을 위한 신규 연구과제(R&D) 실증 사업이 추진되고, 스마트시티에 필요한 융합형 인재 양성 차원에서 향후 5년간 450명을 대상으로 특화 교육도 진행한다. 이밖에 스마트시티 시범도시에서는 아무 제약 없이 실험할 혁신 기술을 정부가 선정해 해당 기업에 규제 특례와 실증 사업비 등을 지원하는 ‘국가 시범도시 규제 샌드박스 활성화 사업’계획, 한국형 스마트시티 수출 계획 등도 포함된다.

2019 도시재생사업에 대한 전문가 의견

도시재생이 주목받기 시작한 것은 부동산 침체로 재건축·재개발 사업이 대부분 사업성을 잃었다는 평가를 받기 때문이다. 지자체 중에서도 주민들이 주도해 도시 재생을 시도하려는 사례가 나왔다. 충북 청주시 상당구 중앙동 일대는 극장이 폐업한 자리에 문화 공연을 벌일 수 있는 광장을 만들었다. 차 없는 거리에 나무를 심는 등 도시재생사업을 벌였다.
국토부는 도시재생 뉴딜사업은 물리적 환경 개선에만 주력한 기존 도시정비 사업과는 다르다고 강조했지만, 도시계획 전문가들은 차이점을 찾기 어렵다고 입을 모았다. 실제 과거에도 새로운 정부가 들어설 때마다 수백억, 수천억 원 예산의 도시재생사업을 발표했다. 그러나 한국에선 미국 시카고 밀레니엄파크 도시재생 프로젝트나 일본 도쿄의 마루노우치 지구 재생사업처럼 전 세계를 놀라게 할 정도의 도시재생 사례를 찾아보기 힘들다. 도시재생사업은 과거부터 지금까지 시행착오를 반복 중이다. 한국형 도시재생사업이 성공하려면 어떤 노력이 필요할까?
김경민 서울대 환경대학원 교수는 “서울에서 나타나는 젠트리피케이션은 정부 정책의 실패라고 봐야한다”며 “기존 거주민을 지원하는 미국식 바우처 제도가 젠트리피케이션을 막을 수 있는 대안이 될 수 있다”고 말했다.
여기서 미국식 바우처 제도는 공공임대주택 거주자들에게 소득에 따라 차등적인 임대료를 지원하는 것을 말한다.
강맹훈 서울시 도시재생본부장은 “도시재생이 고부가가치 일자리를 창출하고, 나아가 그 지역 경제를 살리는 사례가 한국에서도 나올 수 있을 것”이라고 말했다. 그는 “정부 도시재생 뉴딜사업에 서울은 7곳, 그것도 소규모 사업만 선정되는 데 그쳤다”며 “도시재생 사업지로 선정되면 부동산 가격이 오르는데, 서울시 부동산 시장 과열을 도시재생사업이 자극할 수도 있다는 우려 때문으로 보인다”고 말했다. 그러면서 “도시재생을 통해 도심 내 쇠퇴 지역과 노후한 저층 주거지의 경쟁력을 높인다면 아파트 중심의 주택 수요가 분산되고 집값 안정화에 기여할 것”이라고 설명했다.
김영욱 세종대 건축학과 교수는 “정부는 앞으로 5년간 도시재생사업을 하겠다고 기한을 정하고 사업을 추진한다”며 “그러다 보면 지역 주민과 지역 사회의 정체성을 지키면서 도시를 재생하는 것이 거의 불가능하다”고 말했다. 이어, “일본의 마치즈쿠리 사업은 공공의 지원이 끊기니 90% 이상이 없어졌다. 주민들의 수익 사업이 없다 보니 운영을 하지 못하고 커뮤니티가 와해됐다”며 “단정적으로 말하기는 어렵지만 한국도 그런 과정을 밟을 가능성이 크다. 공공 지원이 중단되었을 때 주민들이 어떻게 지속적으로 수익을 낼 것인가를 고민해야 된다”고 말했다.
이처럼 2019 도시재생사업은 뉴딜사업으로 동네를 활성화시키고 일자리까지 창출시킨다는 점에서 좋은 취지의 사업이다. 하지만 계속해서 언급해 왔듯이 도시재생사업의 가장 큰 숙제는 젠트리피케이션을 해결하는 것이다.
김경민 서울대 환경대학원 교수는 “도시재생에서 젠트리피케이션을 100% 막는 것은 불가능하다”며 “젠트리피케이션은 주거복지 차원에서 접근해야 한다”고 말했다. 2019 한국형 도시재생사업이 성공하기 위해서는 실패한 사업에 대한 분석과 어떻게 그것을 성공으로 이끌어 갈지에 대한 끊임없는 연구가 필요할 것이다. 또한, 정부 주도가 아닌 주민들이 중심이 되어 젊은 사회적 기업과 협력해 도시재생사업을 이끌어간다면 한국에서도 도시재생사업 성공사례가 분명히 나올 것이다.