지자체, 지방세 적자에 누리과정예산 전액충당 부담

최근 논란이 되고 있는 ‘3~5세 누리과정 사업’은 보육과 육아교육 과정을 일원화하여 모든 어린이집과 유치원의 3~5세 유아들에게 국가가 관리하는 양질의 보육·교육 서비스를 제공하고 국가가 비용을 지원하는 사업을 일컫는다. 그간 소요재원은 국고, 지방비, 지방교육재정교부금으로 부담해왔다. 그러나 2015년부터 ‘누리과정 도입 당시 계획에 따라 지방교육재정교부금에서 소요재원 전액을 부담해야 한다’는 상황이 발생하자, 시도교육감들이 예산 부족을 이유로 누리과정 예산 중 어린이집에 재원하고 있던 유아관련 보육료예산 편성을 거부하고 나섰다. 논쟁 끝에 2015년도 어린이집 누리과정예산은 평균 3~6개월분 가량 편성 확보되긴 하였으나 현재 상황에서는 누리과정의 안정적인 실시를 보장할 수 없고, 여전히 누리과정예산과 관련한 논란의 불씨가 존재하고 있다.
 

   
 
한국어린이집총연합회정책연구소 김종필 소장은 “누리과정 시행 초기부터 예산확보가 가장 큰 문제가 될 것이라는 지적이 많았다. 일부 시도교육청에서는 지방교육재정교부금을 무상급식 등에 사용하고 있는 점을 감안할 때 시행과정에서 적지 않은 어려움이 예상된다는 의견을 제시했었다”고 밝힌다.
이어 그는 “당시 정부는 ‘누리과정예산 전액을 지방교육재정교부금으로 충당할 수 있을 것이라고 강력히 밀어붙였다. 이처럼 누리과정 도입 초기부터 현재까지 누리과정 재정 수요의 예측을 잘못한 정부로 인해 구조적 한계를 안고 있다. 학생 수 감소에 따른 교육비 지출의 감소로 지방교육재정교부금의 여력이 있을 것이라는 안이한 예측은 보기 좋게 빗나갔다”고 덧붙인다. 
따라서 그는 “누리과정에 대한 학부모의 불안해소, 누리과정의 안정적인 실시, 더 나아가 유보통합의 연착륙을 위한 실시와 누리과정예산의 편성을 둘러싼 정부와 지자체, 시도교육청, 여당, 야당 간 소모적 논쟁의 종식을 위해서는 누리과정예산과 관련한 제도개선이 시급한 실정이다”고 조언한다.
최근 경기불황의 여파로 국세수입이 감소하여 시도교육청 예산의 70~80%를 차지하는 교육재정교부금이 뚜렷하게 감소 추세를 보이고 있다. 뿐만 아니라 지방정부의 이전수입까지 줄어들고 있어 시도교육청은 세입예산 편성에 어려움을 겪고 있다. 거기에다 올해 담뱃세에 신설되는 개별소비세의 20%를 소방안정교부세로 신설하면서 지방교육재정교부금 중 보통교부금이 38조1290억 원에서 38조185억 원으로 1105억 원 감소하여 지방교육재정은 더욱 줄어들었다. 
이러한 때 인건비와 학교 신증설 등의 사업을 위한 세출 부담은 오히려 증가하고 있다. 일선 시도교육청에서는 계속되는 재정난으로 인해 저소득층 학비지원, 급식지원 등 교육복지사업을 축소하고 있다. 따라서 한국어린이집총연합회정책연구소에서는 관련 제도의 개선 없이 누리과정예산을 전적으로 시도교육청에 부담하게 하는 것은 고할 필요성이 있다고 지적한다.

김종필 소장은 “이처럼 최근 격화되고 있는 교육예산논쟁을 지켜보고 있으면 보육(복지)에 대한 책임과 누리과정예산 편성책임은 누구에게 있는 것인가는 근본적인 질문을 하지 않을 수 없다. 우리나라 헌법 제34조 제2항 규정과 이에 기초한 사회보장기본법 제5조, 사회복지사업법 제4조, 영유아보육법 제4조 등의 관계 법규에는 ‘사회복지 증진의 책임은 국가에 있고, 사회복지법인 등 사적보유기관은 국가의 책임을 분담하고 있는 것이므로 사적보육기관에 대한 국가의 지원이 필요하다’고 하는 내용이 있다”고 밝힌다.
이어 그는 “현 정부의 3대 보육정책전략인 ‘영유아중심, 국가책임제 보육, 신뢰구축’과 함께 ‘누리과정은 표준보육과정(보건복지부)과 유치원교육과정(교육과학기술부)을 일원화하여 모든 어린이집과 유치원에 재원 중인 만 3세에서 만 5세에게 국가가 관리하는 양질의 보육, 교육 서비스를 제공하는 공통 보육, 교육과정’이라고 했다. 따라서 누리과정의 도입 취지 등에 비추어 보면 누리과정의 확립을 통한 양질의 보육 서비스 제공과 필요한 재원의 안정적인 조달에 대한 일차적인 책임은 국가와 지자체에게 있다”고 명시한다.
“다만, 국가의 업무처리와 예산확보에 있어 한계가 있기에 양질의 보육 서비스 제공과 누리과정을 포함한 관련 예산의 확보는 물론 조달에 대한 책임과 역할을 국가, 지자체, 교육청 간에 합리적으로 분담할 필요가 있다”고 덧붙인다.
이러한 관점에서 볼 때 국가가 내년 2016년도 누리과정예산을 ‘0’으로 결정하고, 별다른 대안 없이 예산 전액을 시도교육청으로 떠넘긴 것은 합리적인 역할 분담으로 볼 수 없다. 누리과정과 지방교육재정의 안전화를 위해서는 지방교육재정교부금 중 누리과정에 따른 교부금의 교부를 높이거나 최소한 국가세수의 감소로 인한 지방교육교부금 감소분에 대해서는 국고보조를 하게 하는 등의 제도적 보안이 필요할 실정이다. 

2015년 누리과정 소요예산은 지방교육재정교부금에서 전액을 부담하도록 했다. 하지만 정작 예산확보와 관련법규의 개정이 제대로 이루어지지 않음으로 인해 누리과정예산을 둘러싼 사회적 혼란이 가중되고 있다. 따라서 해마다 반복되는 보육예산 논쟁의 부작용을 해소하기 위해 지방교육재정교부금법, 영유아보육법 등 관련법의 개정이 요구되는 실정이다.
지방교육재정교부금법에 관련해 지난 10월 시도교육감협의회는 기자회견에서 밝히기를, “시도교육감들이 어린이집은 지방교육재정교부금법상 교육기관이 아니어서 교부금대상이 아니다”고 주장했을 정도다. 따라서 지방교육재정교부금법은 누리과정예산 논란의 중심에 있다. 현행 지방교육재정교부금법에서 교육기관의 세부 범위를 정하고, 실질적으로 시도교육청의 재정난을 해소하여 누리과정의 안정적인 실시를 보장하고, 누리과정에 대한 국가책임을 실현하기 위해서는 내국세의 지방교육재정교부금 비율을 최소 5% 이상 상향 할 필요가 있는 것으로 의견이 대두되고 있다.
영유아보육법은 누리과정예산의 부담주체에 관해 현행 영유아보육법 제34조 제3항 같은 법 시행령 제23조 제1항에서 명문의 규정을 두고 있다. 특히 영유아보육법 시행령 제23조 제1항에서 누리과정예산의 부담과 관련하여 “영유아 무상교육 실시에 드는 비용은 예산의 범위에서 부담하되, ‘지방교육재정교부금법’에 따른 보통교부금으로 부담한다”고 규정하고 있다. 그럼에도 불구하고 누리과정예산의 부담주체를 정하고 있는 법의 형식이 ‘법률’이 아닌 ‘시행령’이라는 점에 대해 법률상 하극상이라는 표현까지 사용하며 일각에서 문제를 제기하고 있다. 

   
 

따라서 한국어린이집총연합회정책연구소 김종필 소장은 지방교육재정교부금의 개정에 대한 지방교육재정교부금법 제1조를 “이 법은 지방자치단체가 교육기관과 교육행정기관(그 소속기관과 영유아보육법에 따른 어린이집을 포함한다. 이하 같다)’을 설치, 경영함에 필요한 재원의 정부 또는 일부를 국가가 교부하여 교육의 균형있는 발전을 도모함을 목적으로 한다”고 개정하여야 한다는 사실을 주장한다.
또한 지방교육재정교부금 제3조 제2항 제2조의 재원확보에 관한 기준을 “2.당해 연도의 내국세(목적세와 종합부동산세, 담배에 부과하는 개별소비세 총액의 100분의 20 및 다른 법률에 따라 특별회계의 재원으로 사용되는 세목의 해당 금액은 제외) 총액의 1만분의 2,500에 해당하는 금액”으로 개정하는 방법으로 (2015년 예산기준 5% 상향 시 약 9조 원의 예산 추가확보) 지방교육재정교부금의 교부율을 인상하여 국가의 조세수입에서 보육, 유아교육이 차지하는 비중을 증가시킬 필요가 있다고 밝힌다.
만약 누리과정예산에 대한 국가의 전적인 책임이 법제화된다면, 지방교육재정교부금 관련 세출예산편성 시에 누리과정예산을 의무지출 항목으로 지정하는 방안도 고려해야 한다. 영유아보육법의 개정은 영유아보육법 제34조 제3항을 “③제1항에 따른 무상보육 실시에 드는 비용은 예산의 범위에서 부담하되, 국과와 ‘지방교육재정교부금법’에 따른 보통교부금으로 부담한다”고 개정하고 국가차원에서는 누리과정에 대한 국가와 지방자치단체의 재정부담률에 대한 가이드라인을 제시하여 안정적인 누리과정 실현을 위한 법적 근거를 마련해야 할 것이다.

김 소장은 “매번 반복되는 보육(누리과정)예산 논쟁을 지켜보면서 일선 어린이집에 재원하고 있는 150만 영유아와 학부모, 30만 보육교직원은 대한민국 국민이 아니라는 생각까지 가지게 된다. 국민의 한 사람으로 납세의무를 다하고, 유치원 원아와 학보모와는 달리 보육지원 예산은 구걸하고, 보육 교직원 처우개선비예산은 쪽지예산 신세를 면치 못하고 있다”는 지적이다. 
이어 그는 “정부를 비롯해 지자체와 시도교육청 모두 각각의 사정이 있겠지만 국고든, 지방예산이든, 교육재정교부금이든 그 모든 세금의 주인은 국민이다. 그런데 주인을 불편하게 하는 예산정책은 정당화 될 수 없다는 사실을 명심해야 할 것이다”고 일침을 가한다.
해마다 반복되는 누리과정예산논쟁의 종지부를 찍고 안정적인 누리과정의 정착을 위해서는 영유아보육법, 지방교육재정교부금법 등 관련법 개정을 통해 누리과정예산 확보의 책임소재와 재정부담률을 분명히 해야 한다. 교육재정교부금 비율의 상향조정, 누리과정에 대한 국고지원 확대 등 실질적인 대안마련이 요구된다. 자료:김태년 국회의원사무실/사진:뉴시스
 

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