국가지원금 부족, 어린이집 사태 해결 못해

지난 2011년 5월, 만 5세 교육·보육에 대한 국가 책임을 강화하는 ‘만 5세 공통과정’ 도입 계획에 대한 발표가 있었다. 이는 2012년 20만에서 2013년 22만 그리고 2014년 24만 명에서 2015년 27만 명, 2016년 30만 명으로 지원 확대한다는 내용이다. 만 5세 유아 학비, 보육비 지원을 전 계층으로 확대하며 지원 단가를 단계적으로 증액한다. 이에 따라 2012년 1월, 3,4세 누리과정 확대 발표가 구체화 되었다. 그리고 ‘만 5세 누리과정’ 실시와 더불어 ‘3,4세 누리과정’ 완성이 고시되었다. 또한 2013년에는 ‘3~5세 누리과정’이 전면 시행되었다. 2014년 10월 누리과정 예산편성 관련 정부와 시·도교육청 간의 갈등이 대두되었다.

   
 
정부는 2012년 발표 내용에 따라 누리과정 예산을 지방교육재정교부금에서 충당하도록 하였다. 또한 시·도교육청은 예산 부족으로 어린이집 누리과정 지원은 하지 못한다고 발표했다. 이에 따라 실제 현황은 총 5개 영역 구성, 1일 편성시간 3~5시간, 1시간 이상의 바깥놀이 등으로 조정되었다. 이어 2015년 1월14일 교육부는 누리과정 1일 편성시간을 4~5시간으로 변경하는 내용의 유치원 교육과정 개정안 행정예고 발표했다.
누리과정지원 비용에 대해서도 지급방식은 카드 인증을 통해 정부가 기관에 지급한다. 그러나 지원금 외 추가 비용은 부모가 부담하는 것으로 방침을 정했다. 여기에 누리과정 교사 인건비 지원은 사립유치원과 어린이집 교사에 한한다. 처음부터 누리과정 운영비 지원은 어린이집을 대상으로 한다는 것이다. 하지만 운영지원비가 실질적으로 시도별, 기관별, 월별로 금액이 달라서 유치원과 형평성에 어긋난다는 불만이 제기되었다.


2013년 기준으로 누리과정 이용 현황은 누리과정 교육비가 공립유치원의 경우 6만 원, 방과후과정 지원비가 5만 원이다. 그러나 사립유치원은 22만 원, 방과후과정 지원비는 7만 원이며, 교사 인건비가 담임(1인당) 51만 원과 비담임(1인당) 40만 원이다. 여기에 어린이집은 누리과정 교육비가 22만 원이고, 방과후과정 7만 원, 3~5세 담당하는 교사 인건비는 30만 원이며 누리과정 운영지원비가 유아 1인당 7만 원으로 지속 추가되고 있는 실정이다.
또한 유치원의 경우 전체 8,678개소에 원아 658,188명이 보육을 받는다. 어린이집은 전체 43,770개소 중 약 40%(17,223개소)가 누리과정을 운영하고 있다. 재원아 중 누리과정 해당자인 3세 이상 유아 수는 607,305명으로 총 재원아 수의 41%를 차지한다.
육아정책연구소 이미화 기획경영실장은 “실제로 이러한 누리과정 운영 실태를 조사해 보면, 유치원과 어린이집 원장 1500명을 대상으로 누리과정 지원금 만족도에 있어 첫째, 유아학비와 보육료 부족하다고 응답한 것이 71.8%다. 둘째, 어린이집의 누리과정 운영지원비가 부족하다는 응답이 70.5%다. 셋째, 담당교사 인건비 지원 부족에 대한 응답이 70.2%로 조사되었다. 지원금에 대한 만족도 조사결과가 대체적으로 ‘부족’한 실정이다”고 들려준다. 
또한 누리과정 지원비 사용처는 첫째, 교재 교구비가 50.1% 절반 이상이다. 둘째, 유치원에서 교사 외 인력 인건비, 어린이집은 보조교사 인건비가 사용되고 있다. 부모가 들이는 추가비용에 대해서도 유치원은 교재·교구비, 현장 학습비, 간식비가 들어가고, 어린이집에서는 현장 학습비, 교재·교구비, 입학금, 차량운행비가 들어간다.

 

   
 
누리과정 도입 후 개선사항은 첫째, 교육·보육 프로그램의 질적 수준이 향상되었다. 둘째, 교사 전문성이 향상되었다. 셋째, 기관 이미지가 제고되었다. 또한 기관 간 누리과정 운영 차이를 인식하게 되었다. 유치원의 경우 두 기관 사이에 차이가 여전히 있다고 대답한 것이 79.6%에 해당한다. 어린이집의 경우는 두 기관은 차이가 거의 없어졌다고 대답한 확률이 40.8% 수치다. 
여기에 누리과정 운영비용 지원 개선사항으로, 유치원의 경우 행정업무를 간소화하고 인력 지원과 운영비를 지원받는 수준이 상향 조정되는 것을 손꼽았다. 또한 어린이집의 경우는 운영비 지원과 수준향상 조정, 현생 운영비 항목 간 유동적 사용이다. 향후 누리과정 정착을 위한 개선사항으로 유치원에서는 행정관리 간소화와 재정지원 확대를 요구했다. 어린이집에서는 재정지원 확대와 교사 교육 강화를 요구하는 실정이다. 
누리과정 도입 후 개선된 사항으로는, 교육·보육 프로그램의 질적 수준 향상이다. 이어 교사의 전문성 수준이 향상되었다는 보고다. 향후 이러한 과정 정착을 위한 개선사항으로는 다양한 활동자료 개발과 보급의 필요성을 느낀다는 조사고, 담당교사 급여수준 향상과 행정 업무 축소, 보조인력 지원 강화를 원하고 있다.   
이미화 기획경영실장은 “기관 이용비용에 있어서 보육료 외 추가비용 변화는 2013년 대비 2014년 총 비용이 3천 원 가량 상승했다. 추가 수업료, 급식비, 교재비, 재료비, 차량운행비, 간식비, 현장 학습비 항목 등이 모두 소폭으로 상승했다. 여기에 2012년 대비 2014년의 추가비용은 평균 약 4만5천 원 가량이 감소했다. 2012년 당시는 월 지원액 20만 원으로 지급보다 2만 원 적었기에 학부모가 지불할 비용이 더 많았다는 점을 감안하더라도 기관에 지불하는 추가 비용이 상당히 줄어들었다”고 설명한다.  
육아정책연구소에서는 특별활동(특성화) 프로그램 이용 현황을 파악하기 위해 부모 1,924명을 대상으로 설문을 실시했다. 이와 같은 프로그램은 2013년 2.64개소에서 2014년 3.01개소로 약 0.37개소 프로그램 이용이 증가했다. 총비용은 2013년 약 4만9천 원에서 2014년 5만6천 원으로 약 7천 원 가량 상승했다. 추가비용이 약 3천 원 정도 상승한 것과 비교할 때 2.5배 이상 많은 금액이다. 또한 특별활동비 월 5만6천 원은 학부모 추가비용 월 6만6천 원에 견주어 적지 않은 비용이었다.
이러한 누리과정 비용지원으로 인한 절감액의 주 사용처로는, 해당 자녀를 위한 추가지출에 장난감, 옷 등이 1순위를 차지했으며 27.1%이다. 거기에 해당 자녀 사교육비가 1순위로 31.3%를 차지했다. 누리과정 대상자인 해당자녀 사교육비에 사용한 금액이 다른 지출보다 많은 것으로 집계되었다.
누리과정에 대한 학부모의 만족도 조사에서는, 어린이집과 유치원의 공통과정에 대체로 불만족스럽다는 의견이 5.5%이고, 대체로 만족한다는 의견이 49.2%를 차지한다. 부모의 경제적 부담 감소에는 대체로 불만족이 8.8%로 줄어들고, 대체로 만족이 42.4%를 기록했다. 그리고 매우 만족이 48.1%를 차지한다. 어린이집과 유치원의 공통과정과 부모의 경제적 부담이 감소했다는 의견이다.
또한 교사 전문성 측면이나 교육 보육의 질적 수준 향상에 대한 만족도는 상대적으로 낮았다. 기관 선택권에 대한 만족도 역시 그리 높지 않았다. 가계 경제 도움 정도에서는 전체적으로 조금 도움이 된다는 의견이 56.7%이고, 매우 도움이 된다는 것은 33.6%다. 이유는 2013년은 2012년보다 비용지원이 월 2만 원 증액된 점이다. 
누리과정 운영 개선과 요구에 학부모의 의견은 지원비용의 내역에 대한 정확한 설명이 필요하다는 항목이 25.0%를 차지하고, 이어 교사 교육을 통한 전문성 강화에 19.0%의 반응을 보였다. 또한 정부에 요구하는 보육 교육 정책에 대해 국공립 어린이집 유치원 확충이 2014년 기준 29.3%를 차지하고 국공립과 민간 사립기관 간의 이용 비용 격차 완화가 28.1%를 기록한다. 이는 국공립 어린이집 유치원 확충이 더 우선한다. 또한 국공립과 민간 사립기관 간의 이용비용 격차를 완화하며 교사에 자격 수준과 처우개선 등에 대한 개선 요구도 이어진다.

 

2011년에서 2015년 사이의 지방교육재정교부금 증감추이는 교부금 36.1%에서 2015년 39.4%로 3.7% 증가한 상태다. 2015년 지방교육재정교부금 예산에서 지방교육재정교부금 정산분을 감액하면, 2015년 지방교육재정교부금 예산은 36조 4,056억 원으로 2014년과 대비 1조 4,625억 원 감소했다. 또한 누리과정예산 우회지원과 지방교육채 이자 지원분 5,064억 원을 감안하면 감소 규모 9,561억 원으로 줄어든다.
교육복지지원 분야 세출결산 변화추이를 살펴보면, 2008년에 1,214,091(백만 원)인데 반해 2013년 5,016,557(백만 원)으로 5년 사이에 3배 이상 증가했다. 그리고 교육복지 분야 투자 현황으로는 2013년 집계를 기준으로, 지속적 증가 추세다. 이에 교육복지 투자 총 규모는 2011년 4조 6,004억 원에서 2012년 6조 1,201억 원, 2013년 7조 1,620억 원이다. 교육비특별회계 세출 결산액 중에서 교육복지 투자가 차지하는 비중은 2011년 9.8%에서 2013년 13.4%로 지속 증가하고 있다. 이렇게 교육복지에 대한 투자 증가율이 교육재정의 증가율을 넘어서고 있다. 보편적 교육복지 사업은 증가하고, 선별적 교육복지 사업을 감소한 상황이다.       
그 외 보편복지는 2011년 56.0%이고, 2012년 65.2%이며, 2013년 74.4%로 해마다 증가하고 있다. 여기에 누리과정은 지원대상 확대, 지원 단가 인상으로 투자 규모가 크게 확대되어 2013년 기준으로 2조 6,727억 원이 투자된 상황이다. 전체 교육복지 투자의 37.3%에 해당하는 수치다. 여기에 2015년 누리과정 지원예산(안)은 어린이집 평균 5.6개월과 유치원 평균 10.8개월로 편성되었다. 그 외 2015년 1월을 기준으로 시도교육청 세출예산(안) 내 누리과정 지원금(어린이집)은 최소 2개월에서 최대 7개월로 시도마다 편차는 있다. 
유아정책연구소에서 발표한 2013년 누리과정 일반회계 보조현황에는, 누리과정 일반회계 보조금 지원체계 부분에서 지방교육재정교부금 기준재정수요액 유아교육비 산정 방식의 재검토를 필요로 했다. 연령별 유아 수 산정과정 취원율 적용 방법을 개선하여 실수요와 산정결과의 편차를 줄여야 한다는 목소리다. 누리과정 일반회계 보조금 정산의 경우 보조금 수혜 학생별 정산을 받지 않고, 시도교육청이 총액으로 정산한 내용을 그대로 수용하고 있는 상황이다. 또한 어린이집 원아 등록상의 문제가 없는지에 대한 추가 점검이 필요하다는 지적도 있다.
이미화 기획경영실장은 “이를 개선하기 위해서는 누리과정 일반회계보조금 지원 절차와 방법 그리고 정산 업무의 표준매뉴얼이 마련되어야 한다. 일부 시도교육청에서는 월별 정산 후 지원하는 방식으로 관리하고 있는 반면, 대부분 시도교육청에서는 분기별 지원과 형식적인 정산을 받는 경우가 있으므로 형평성을 고려한 개선이 필요하다”고 조언한다.

 

이에 따라 3~5세 누리과정 내실화를 위한 개선방안이 거론되고 있다. 첫째, 누리과정 예산편성 갈등해결을 위한 정부와 시도교육청 간의 의견 조율이 있어야 한다. 누리과정 지원 예산을 안정적으로 확보할 수 있는 방안을 마련하여 향후 누리과정 운영에 차질이 생기는 일을 줄여야 한다.
둘째, 누리과정 지원금의 선별적 분배에 대해 부모의 처지에서는 동일한 누리과정 지원금을 받는 것이지만, 이용하는 기관에 따라 추가로 부담해야 하는 비용 격차가 크다. 따라서 누리과정 지원금을 가구소득과 이용기관 종류에 따라 차등을 두는 ‘지원대상의 보편화, 지원수준(금액)의 차등화’가 마련돼야 한다. 
셋째, 누리과정 지원금 사용항목 표준화와 투명성을 확보해야 한다. 누리과정 지원금 사용내역은 기관마다 다르며 부모한테 추가로 걷는 비용과 항목도 차이가 있다. 유치원과 어린이집이 누리과정 지원금을 공통적으로 사용할 수 있는 항목이나 누리과정 지원금으로 사용 금지 항목에 대한 최소한의 가이드라인 제시가 필요하다. 또한 기관 차원에서 누리과정 지원 비용 사용내역을 학부모들에게 투명하게 공개하도록 명시해 알 권리를 보장해야 한다.
넷째, 특별활동(특성화) 프로그램 비용에 대한 관리·감독을 강화해야 한다. 기관 이용 기본비용의 상승폭보다 특별활동(특성화) 프로그램 비용의 상승폭이 2배 이상 증가하였다. 이는 설립 유형에 따라 격차가 크기 때문에 기관의 특별활동(특성화) 프로그램 비용에 대한 정부의 관리·감독이 필요하다.
다섯째, 방과후과정 비용과 누리과정 운영지원비를 재검토해야 한다. 현재 유치원에서 1일 8시간 이상 기관을 이용하는 유아에게 누리과정 지원금 외 방과후과정 비용을 추가로 지원하고 있다. 방과후과정 비용 목적은 누리과정 지원으로 인한 부모의 비용부담 경감 효과를 주기 위함이다. 과도한 특별활동(특성화) 프로그램으로 인해 반감되는 것을 막고, 장시간 유치원에 머무르는 유아의 휴식과 정서적 안정을 지원하는 차원에서다. 하지만 매년 특별활동 비용과 개수 모두 상승하고 있는 실정이다. 게다가 기관 일일 이용시간이 상승하고 있다. 이에 따라 제도권 교육·보육 기관에서 사교육을 부추기는 부작용과 유아들을 기관에 오래 머무르게 하는 부작용 발생 사례가 종종 일어나고 있다.
이러한 방안에 대한 추가대책으로는, 특별활동은 부모 측에서 선택적으로 수익자가 부담하는 것을 원칙으로 운영한다. 저소득 가구에 비용지원을 추가하고 어린이집 종일제 운영, 유치원의 기본과정과 방과후과정 운영 방식을 일원화가 선행되어야 한다. 여기에 기관 차원에서 누리과정 운영의 질을 제고하여 수요자 만족도를 높일 수 있다. 원장의 경우는 행정관리 간소화, 재정지원 확대, 교사교육 강화하는 것을 요구한다. 교사의 경우는 누리과정 적용시 참고할 수 있는 활동자료의 개발 보급을 원하고 있다.
이미화 실장은 “누리과정의 운영 내실화를 위해서는 ‘다양한 활동자료 개발 보급’이 시급하다. 실제 면담 사례에서도 교사가 누리과정을 적용할 때 참고할 수 있는 활동방법과 전략이 담긴 자료가 미비하여 프로그램을 운영하는데 어려움이 있다고 토로한다. 교사용 참고 자료의 개발과 보급 확대가 필요한 실정이다. 다음으로 담당교사 급여 수준의 향상이다. 행정업무를 축소한 후 보조인력 지원 강화를 순서대로 이행해 가야 한다”고 조언한다.
현재 이러한 정책은 부모 부담 보육료 외 필요경비 실태를 파악하고 비용 상한제를 보완해야 한다는 문제점이 있다. 부모가 유치원, 어린이집에 추가 지불하게 되는 추가비용 항목, 내용과 금액 정도에 대한 실태 파악과 부모가 지출하는 적정 비용 상한제 등의 제도를 보완하여 유치원과 어린이집의 이용에 따른 부모 비용 부담을 감소시켜 나가야 한다.
또한 누리과정 지원금의 오용 방지를 위해서는 사교육비로 오용되는 것을 방지하기 위해 지원금 교부 방법에 따라 보완대책을 마련해애 한다. 지난 2013년에 이어 2014년 사교육 개수와 비용이 모두 증가하고 있다. 실제 학부모를 대상으로 누리과정 비용지원으로 인한 절감액의 주사용처를 유아정책연구소에서 조사한 결과 해당 자녀의 사교육비로 사용한다는 응답이 가장 많았다.

 

   
 
따라서 3~5세 누리과정의 안정적인 정착을 위한 방향으로는, 당초 누리과정 목적인 ‘모든 유아의 출발선 상의 형평성 보장’에 부합하는 합리적 추진 방안을 마련해야 한다. 또한 현실적으로 지원 가능한 수준에 근거한 정책 조율과정이 필요하다. 기관 간 누리과정 운영 격차를 줄이기 위해 교육과정 자체에 대한 개선에만 집중하기보다는 각 기관의 제반 환경에 대한 고려도 필요하다. 이러한 정책 실행 후 재정투자 대비 성과를 정확히 측정하여 이후 누리과정 시행 과정에 반영할 경우 불필요한 재정의 누수를 줄일 수 있다. 
육아정책연구소 이미화 기획경영실장은 향후 시행할 정책 과제로 다음과 같은 사항을 열거한다. “무상보육의 방향과 누리과정 시행 목적 간의 조율이다. 이를 위해 어린이집 누리과정 지원금 재원조달방식과 지방 부족분 재정지원에 대한 중앙정부와 시도교육청 간의 협의를 보는 것이다. 또한 교육재정 추계를 통한 누리과정 지원금 단가를 합리적으로 재설계를 해야 한다. 누리과정 지원금 사용의 투명성 확보를 위한 기준이 마련 차원에서다.”
이어 그는 “누리과정 효과 분석을 통한 재정지원의 적절성과 효율성을 지속적으로 검토하고, 기관 간 누리과정 운영의 질적 격차를 줄이기 위해 일정 기준의 물리적 환경 마련과 교사 전문성 제고 기회 제공, 그리고 방과후과정과 특별활동 운영에 대한 관리와 지침 제시, 기관의 특수성을 포괄할 수 있는 누리과정 프로그램의 다양화 등을 연구해야 한다”고 덧붙인다.
자료:김태년 국회의원사무실/사진:뉴시스

저작권자 © 시사매거진 무단전재 및 재배포 금지