중국 ‘신형’ 도시화의 핵심 이슈와 전망
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중국 ‘신형’ 도시화의 핵심 이슈와 전망
  • 최유경 기자
  • 승인 2014.02.11 10:22
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‘사람이 핵심인 도시화’ 최근 15년 사이 급속히 진행

최근 중국은 내수확대 및 미래성장의 동력을 도시화에서 찾고 있다. 사실 중국의 도시화는 지난 15년간 급속히 진행된 바 있으나, 향후 추진될 도시화는 과거와는 다른 새로운 형태(신형)로 전개될 것으로 보인다. 먼저, ‘신형’ 도시화는 도시인구의 단순 확대가 아닌 ‘도시유입 인구(농민공)의 도시민화’에 초점을 맞추고 있다. 그리고 도시공간의 단순 확장이 아니라 적정 수준의 인구밀도를 유지하는 도시를 조성하고, 이들 도시 간 연계에 주력하고 있다.

중국 신형 도시화 빠르게 진행

 
중국의 ‘신형 도시화’는 도시 인구의 단순 확대가 아니라 ‘도시유입 농민(농민공)의 도시민화(人口市民化)’에 초점을 맞춘 정책 방향이다. 도시 인구의 단순 증가를 의미하는 도시화는 최근 15년 동안 급속히 진행되어 온 사안으로 새로운 현상으로 평가하기는 무리이다. 도시화율(2012년 현재 52.6%)이 1978년 이후 15년간 연평균 0.64%씩 완만히 높아지다가 1996년 이후 15년간은 연평균 1.39%씩 급속히 향상되었다.
지난 2013년 7월 리커창 총리는 경제정세 좌담회에서 “신형 도시화는 사람이 핵심인 도시화”라고 강조했다. 도시인구의 23%인 타지진출 농민공이 향유하는 공공서비스는 도시민이 42.5%, 생활수준은 50.77%에 불과해 ‘불완전 도시민화’ 현상이 지속되고 있다. 따라서 ‘신형’ 도시화는 도시유입 농민들이 동등한 사회적 대우를 향유할 수 있도록 유도하는 ‘사람의 도시민화’를 의미한다.
‘사람의 도시민화’를 제약해 온 호적제도와 토지제도를 개혁하는 것이 신형 도시화 추진의 핵심과제로 부각되었다. 사회복지 혜택이 상당 부분 호적과 연계되어 있고, 이농에 따른 토지보상금이 미미한 상황에서는 불안정한 도시거주가 불가피했다. 도시민화를 제약하는 제도적 장치를 개혁해 소비 능력을 갖춘 도시민을 확대하고, 이들을 통해 내수 중심의 발전을 도모한다.
도시 공간의 단순한 확장이 아닌 실질적 인프라 강화 및 기능적 新도시 건설을 통해 적정 수준의 밀도를 유지하고, 이들 도시 간 연계에 주력한다. 현재까지는 ‘공간의 도시화’가 ‘사람의 도시민화’보다 빠르게 진행되어 도시 내 용지 낭비 등 비효율적인 공간배치가 전개되어 온 경향이 강했다. 각종 신구, 개발구역 및 공업구역의 인구밀도가 점진적으로 하락하고, 판매되지 않은 건축물 면적이 증가했다. 실질적인 도시 인프라 구축 및 업그레이드와 新도시(녹색/스마트시티)건설 과정에서 신규 일자리를 창출해 적정한 인구밀도를 유지한다는 복안이다.

베이징 중심 ‘4종4횡(4縱4橫)’ 형태로 고속철도 건설
2011년부터 2015년까지의 ‘제12차 5개년 계획’ 동안에 도시 신규 취업자 수를 연평균 900만 명 이상 늘릴 계획이다. 이 과정에서 기능을 제대로 갖춘 각 도시들의 연계(도시 클러스터)에 필요한 교통 인프라 체계 구축도 중점 과제로 부각되었다.
그 내용은 베이징 중심의 방사(放射)노선 7개, 남북횡단 9개, 동서횡단 18개 노선으로 구성된 총 8만 5,000km에 달하는 고속도로 건설계획을 추진하고, 2020년까지 대륙을 종횡으로 가로지르는 ‘4종4횡(4縱4橫)’형태로 고속철도를 건설하여 거미줄처럼 주요도시를 연결하겠다는 구상이다.
도시호적 부여를 위한 호적제도 개혁은 ‘사람의 도시민화’를 위한 필수요소이다. ‘사람의 도시민화’를 막는 핵심적인 제도적 제약은 외지와 본지 호적에 따른 차별적 복지이다. 농촌인구의 자유로운 이주는 언제든 가능하지만, 타지 진출 시 본지 도시민에 비해 최대 60여 가지의 공공서비스 수혜를 받지 못한다. 이는 지방정부의 복지 재원 분담 비율이 현격히 높은 상황에서 공공서비스가 호적과 연계되어 있기 때문이다.
현재 광저우와 청두, 상하이 3개 모델이 대두되고 있다. 광저우 모델은 7년 정도의 ‘포인트 적립방식’, 청두 모델은 조건 없이 이주자 모두에게 호적을 제공하는 ‘호적 통일화’, 상하이 모델은 일정 수준 이상의 인재에게 ‘선별적으로 호적을 제공하는 방식’이다.
앞으로 광저우 방식과 같은 점진적 방식이 전국적으로 확대될 전망이다. 상하이와 같은 특대도시는 농민의 도시 진입 문턱을 낮출 의지가 미약하고, 청두 모델의 전면적 시행은 막대한 공공비용을 수반한다. 따라서 광저우와 같이 일부 복지를 제공하는 ‘거주증’을 발급하고 일정의무 부여 후 완수 시 포인트를 적립 후 본지 호적 취득이라는 점진적 방식이 가장 현실적이다.

2020년까지 관련 분야에 40조 위안 투자
농민의 재산권 포기 대가와 도시 정착 비용 간의 격차 역시 ‘사람의 도시민화’를 제약하는 주요인이다. 또한 농민 개인이 수령하는 토지 보상금이 매우 적어 단기간 내에 도시에 안착하기 어렵다는 것도 방해 요인이다.
토지 수용 보상금 인상을 위한 정책조치들이 점차 가시화되고 있으나, 지방정부의 재정수입 감소 우려로 급속한 진전은 어려울 전망이다. 중국정부는 토지수용에 따른 보상 확대를 점차 현실화 할 계획이다. 그러나 토지징수 제도의 재정비는 지방정부의 주요 세원(稅源)인 토지양도수입 감소로 이어지는 만큼 해결이 쉽지 않은 과제이다.
도시 수용능력 제고와 도시민 생활의 질적 향상을 위해 기존 도시 업그레이드 및 新도시 건설을 추진한다. 인프라 투자 확대를 통해 기존 도시를 업그레이드 하고 환경오염, 에너지 비효율 등의 문제해결을 통해 녹색 생태 도시로의 전환에 주력할 방침이다. 특히, 스마트 시티를 키워드로 한 新도시 건설로 도시생활공간의 질적 향상을 도모할 예정이다.
하지만 각종 도시 인프라 보급 및 新도시 건설에는 막대한 투자가 필요하기 때문에 자금 부족으로 추진에 어려움이 예상된다. 중국정부는 2020년까지 관련 분야에 40조 위안의 투자를 할 계획이다. 그러나 국가개발은행 추산에 따르면, 향후 3년간 필요한 자금 25조 위안 중 11.7조 위안(47%)의 자금 부족이 예상된다.

농민공의 도시민화 과정, 단계별 전략 필요
지난 4월 리커창 총리는 대규모 경기부양 재개의 부작용 논란에도, 도시 간 연계 강화를 위해 2015년까지 철도·도로·항만·공항 건설에 4조 위안을 투자한다는 계획을 발표했다. 또한 도시 간 연계성을 강화하고 도시 콘셉트 중복을 피하기 위해 도시 클러스터를 조성한다.
도시 간 지속적인 연계강화 추세는 기존의 주요 클러스터 외에도 여러 유망 클러스터 형태로 나타날 전망이다. 교통연계수준, 경제성장 가능성, 도시민화의 사회적 비용 등을 고려할 때, 하창 등 4개 지역이 향후 유망 클러스터로 주목받고 있다. 향후 이들 지역을 중심으로 외자기업의 새로운 유망 진출거점이 형성될 가능성이 농후하다.
도시화에 따른 소비확대 예상은 도시유입 인구의 단순 증가가 아닌, 도시민의 증가를 기준으로 하는 것이 바람직하다. 도시유입 인구가 매년 2,000~ 2,500만 명에 달해 내수 주도에 따른 소비수요 확대에 대한 기대가 크다. 그러나 농민공들이 도시민과 동등한 복지혜택을 받으며 거대 소비군으로 성장하려면 상당한 개인비용과 기간이 소요될 전망이다. 따라서 농민공의 도시민화 과정에 맞는 단계별 소비시장 공략 전략이 필요하다.
향후 발생할 막대한 투자수요는 외자기업에 새로운 사업기회를 제공할 것이나, 진입장벽을 고려한 전략적 접근이 필요하다.
인프라 및 新도시 건설에 필요한 자금 부족 등을 감안할 때, 자금력과 기술력에 앞선 외국 기업에게는 새로운 사업기회가 창출될 전망이다. 그러나 중국 도시개발 시장은 외자기업에 대한 진입장벽이 높은 만큼 전략적 접근이 필요하다. 새로운 경제 클러스터로 성장할 주요 도시군을 전망하고, 유망 진출 거점들에 대한 전략 수립도 필요하다. 기업들은 당장 현실적으로 증가할 경영부담 증가 가능성도 고려할 필요가 있다. 중국 중앙정부나 지방정부 모두 농민공의 도시민화를 위한 복지 지출 증액 여력이 부족한 상태이다. 신규 유입 농민공에 대한 사회적 비용이 상당부분 기업에 전가될 것으로 보여 실질적 인건비 상승은 불가피하다. 따라서 기업은 중국의 신형 도시화를 위한 정책 변화를 꾸준히 모니터링 하고 경영환경 변화에 선제적으로 대응할 필요가 있다.
출처: 삼성경제연구소/정리: 최유경 기자
 


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