[시사매거진 240호 = 주성진 기자] 3월 21일 정부에서 발표한 헌법개헌 중 토지공개념에 대해 찬반 논란이 일고 있다. 토지의 공공적 사용을 위해 사유재산권을 규제할 수 있도록 하는 개념이나 사상. 토지의 사유화가 이루어진 상태에서 토지의 공공적 목적과 이용에 대한 정치적, 제도적 보완을 목적으로 제시되는 개념이다. 하지만 시장경제를 훼손 하는 것인지 아님 국가가 양극화 해소를 할 것인지 어떤 방향으로 흘러갈지 궁금해지며 대한민국은 자본주의 시장경제를 표방하고 있다. 시장경제는 국민들에게 맡기고 국민 누구나 토지 주인이 되고 조물주보다 높다는 건물주가 되는 그런 희망을 품고 살아간다. 국가는 국민을 먼저 생각하고 이해를 구하는 게 아니고 이해를 시켜야한다. 그래도 안되면 법안을 수정을 하며 국민들과 소통해야 한다.

한국의 토지공개념의 시작

한국에서는 해방 후 농지개혁법에 토지공개념이 적용되어, 농사를 짓지 않는 지주의 소유를 제한한 바 있으며, 이후 1976년에는 '토지공개념' 용어가 정책에 반영되기 시작했고, 1987년 개정 헌법을 바탕으로 택지소유상한에 관한 법률 개발이익 환수에 관한 법률 토지초과이득세법 등이 1989년 제정되었다. 2018년 3월 대통령에 의해 제안된 헌법 개정안에는 명시적으로 '토지공개념'이 반영되었다. 한국에서 토지공개념은 1950년 3월 발효된 농지개혁법이 효시라고 할 수 있다. 가구당 보유할 수 있는 농지의 규모를 제한하여, 소수의 지주가 다량의 농지를 소유하고 소작농에게 이를 소작하도록 한 후 과다한 소작료를 받아 실제 농민들이 빈곤을 벗어나지 못하는 상황을 개혁하기 위한 목적이었다. 이 법은 1960년 개정되었고, 1996년 농지법이 대체 법안으로 제정되면서 폐지되었다. 하지만 농지법에도 토지공개념이 반영되어 있어, 토지의 목적에 따른 권리 행사의 제한이 필요함을 밝히고 있다.

농지법 제3조(농지에 관한 기본 이념) ①농지는 국민에게 식량을 공급하고 국토 환경을 보전하는 데에 필요한 기반이며 농업과 국민경제의 조화로운 발전에 영향을 미치는 한정된 귀중한 자원이므로 소중히 보전되어야 하고 공공복리에 적합하게 관리되어야 하며, 농지에 관한 권리의 행사에는 필요한 제한과 의무가 따른다. ②농지는 농업 생산성을 높이는 방향으로 소유·이용되어야 하며, 투기의 대상이 되어서는 아니 된다. 이후 '토지공개념'이라는 용어가 본격적으로 정부의 정책에 반영되기 시작한 것은 1976년 당시 건설부(지금의 국토교통부)장관이 ‘토지를 절대적 사유물로 인정하기 어려운 우리나라의 실정에 비추어볼 때 토지공개념의 도입이 필요하다’라고 발표하면서였다. 제6공화국은 부동산투기 근절을 목적으로 개인의 토지 소유·개발·이용·처분 등에 대해 법적인 제한을 가할 수 있는 토지공개념의 입법화를 추진했다. 1987년 개정된 헌법 제23조 제2항, 제3항 및 제122조 등은 토지공개념이 반영된 조항이라고 해석되고 있다.

헌법제23조 ②재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다. ③공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다. 제121조 ①국가는 농지에 관하여 경자유전의 원칙이 달성될 수 있도록 노력하여야 하며, 농지의 소작제도는 금지된다. ②농업생산성의 제고와 농지의 합리적인 이용을 위하거나 불가피한 사정으로 발생하는 농지의 임대차와 위탁경영은 법률이 정하는 바에 의하여 인정된다. 제122조 국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형있는 이용·개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다.

1988년에는 정부가 급격히 상승하는 부동산 가격에 대한 부동산 종합대책을 발표하면서 토지의 공개념을 바탕으로 하여 토지제도를 근본적으로 개혁하기로 하고 토지공개념연구위원회를 구성하여 토지공개념의 도입방안을 검토하도록 했다. 당시 정부가 토지공개념 도입이 불가피하다고 판단한 근거는 네 가지였다. ①도시화, 산업화로 토지수요가 급증하는 데 비해 토지공급이 제한되어 주택 등 건축 가능한 1인당 평균대지가 점차 줄어들고 있다는 점, ②지가가 지나치게 상승하여 이로 인한 소득불균형이 심화되고 공공사업비가 증가하며 물가불안도 커진다는 점, ③토지개발에 따른 지각의 급격한 상승으로 개발이익이 발생하는데, 이것이 토지소유주 개인의 사익으로 변질되고 있다는 점, ④법인이 과도하게 토지를 소유하여 개인의 토지가 적고, 그것도 소수에 집중되어 있는 점이었다. 이에 따라 1989년 4월 토지공개념 연구위원회 주최로 ‘토지공개념 확대도입을 위한 국민토론회’가 개최되었으며, 그 결과 토지공개념의 핵심이 되는 3개 법안인 택지소유상한에 관한 법률 개발이익 환수에 관한 법률 토지초과이득세법이 1989년 정기국회에서 통과되었다. 토지가 사유재인 동시에 공공적인 특성을 가지므로 공익을 우선으로 하여 토지소유를 제한하여 토지소유를 적정화하고, 토지거래를 규제하여 실수요자의 토지소유를 지원하고, 개발이익을 불로소득으로 환수하고, 기업의 과다 토지 보유를 억제하여 토지이용의 효율성을 높이고자 하는 것이 토지공개념 도입의 취지였다. 2018년 3월 대통령이 발의하기로 예정된 헌법 개정안에서는 ‘토지의 공공성과 합리적 사용을 위하여 필요한 경우에 한하여 특별한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있도록’ 하는 토지공개념의 내용이 명시되었다.

우리에게 있어서 토지란

토지는 인류에게 식량공급의 원천이 되어온 동시에 노동수단의 원천이며 삶의 가장 중요한 요소이다. 인간이 토지를 어떠한 형태로 지배영역에 두느냐의 문제, 즉 토지 소유는 인간사회의 생산관계의 성격을 규정하는 데 있어 항상 기초적 조건을 이루어왔다. 인간사회의 발생에서 초기에 이루어진 토지와 인간의 연결 관계는 본원적 소유‘원시공동체적 소유’라고 불린다. 당시의 노동자는 공동체 속에서의 공동노동을 매개로 하여 공동재산으로서의 토지와 결부되어 있었다. 이처럼 노동과, 노동의 물적 제 조건인 토지는 자연적으로 연계되어 있어 본원적 소유관계를 형성했으며 그것을 기초로 인간사회가 출발했다는 것은 명기할 만하다. 생산력의 발전단계에서, 개인 노동이 공동체 내부에서 우위를 차지하고 가족 간의 재산 격차가 생겨나며 사유재산·사적 토지의 소유관계가 발생하면서 계급사회로 바뀌었다. 원시 공동체에서 계급사회로 변화하는 과정에서, 인간사회는 아시아적 소유형태, 고전고대적 소유형태, 게르만적 소유형태의 3가지 토지소유 형태를 거쳤다.

① 아시아적 형태, 즉 농업공동체에 있어서는 공동체적 토지 소유가 본래의 현실적 토지 소유이며, 공동체의 성원은 스스로 경작하는 토지의 단순한 점유자에 불과하다. 농토가 분리되지 않음으로써 공동체는 해체되지 않으며, 이 관계가 적대적 관계로 바뀔 때는 공동체 자체가 전제군주에 예속되는 총체적인 노예제로 되어간다.

② 고전주의적 형태(그리스·로마)에서는 공동체의 분해가 진행되고, 농민의 분할지 소유가 공동체적 토지 소유와 병존한다. 분할지 소유 농민은 도시공동체의 성원인 경우에만 그 토지 소유가 보증된다는 한계를 가지지만, 그들은 이미 사적 토지소유자이다. 이 형태가 적대적 관계로 바뀌면 귀족적 대토지 소유(라티푼디움)와 고전고대적인 노동 노예제로 유도된다.

③게르만적 형태에 있어서는 공동체적 토지 소유에 대해 농민의 얼마간 자유로운 토지소유가 우위에 있으며, 전자는 후자의 보충에 불과하다. 이 형태가 대립물로 바뀌면 중세의 농노제가 되어간다. 이와 같은 3가지의 과도적 형태를 거쳐 인류사회는 사적 토지소유를 기초로 하는 계급사회로 이행했는데, 사적 토지소유의 발생은 일정한 생산력 단계에의 대응인 동시에, 본원적 소유관계의 파괴·약탈을 계기로 하고 있다.

근대사회 이전의 생산력 단계에서는 토지가 부의 가장 중요한 요소였으며, 경제의 체계는 토지소유의 체계로 받아들여졌다. 토지소유의 체계의 전형은 봉건적 토지 소유이다. 거기에서는 봉건영주가 토지를 독점 소유해 자기의 생산 용구‘농구·가축’를 소유하고 반쯤 자립해 있는 직접생산자로부터 전체 잉여노동을 봉건지대로 수탈해왔다. 이 수탈을 매개로 한 것은 인격적인 여러 종속관계나 토지 긴박 등의 경제외적인 강제이다. 여기에서 지대는 잉여가치 또는 잉여생산물을 지배하는 유일한 정상적인 형태이다. 봉건지대는 노동 생산력 및 사회관계 일반의 발전에 따라 노동지대·생산물지대·화폐지대라는 3가지 기본적 형태를 거친다. 봉건적 토지소유의 해체에 있어서 농민적 분할지 소유가 성립한다. 여기에서는 농민은 스스로 경영하는 토지의 자유로운 소유자이며, 봉건적 예속에서 해방되어 있다. 이 형태는 소규모 경영의 토지소유에 가장 적절한 형태로서 농업생산력이 높은 차원으로 발전하기 위한 경과점인데, 농민은 자기 및 가족의 생계비를 획득할 수 있으면 경작할 수 있고, 농산물 가격은 비용가격의 선에서 결정되며, 토지 구입비의 부담을 마련하지 못하면 필연적으로 봉건적 토지소유 형태는 분해된다. 농민적 분할지 소유의 분해에 따라 근대적 토지소유가 생겨난다. 우리는 정치적 경제적이던 가장 중요한 부분의 한 요소이며 삶에 있어서도 목표가 되고 목적이 되어 살아간다. 토지공개념도 좋다 국가가 균형 있게 제도아래 규제된다면 좋히 않을까한다. 만약 국민들의 자신의 소유가치가 없는 토지가 있다한들 무엇이 이들에게 희망과 목표와 목적을 부여하겠는가에 깊이 생각해 봐야 될 것이다.

청와대가 발표한 헌법 개정안에 토지 공개념이 도입되면서 토지공개념이 무엇인지에 대한 대중 관심이 증폭되고 있다.

토지공개념 공공성사용이냐 사유재산권인정이냐

3월 21일 청와대에서 발표한 헌법개헌 중 토지공개념에 대해 찬반 논란이 일고 있다. 토지의 공공적 사용을 위해 사유재산권을 규제할 수 있도록 하는 개념이나 사상. 토지의 사유화가 이루어진 상태에서 토지의 공공적 목적과 이용에 대한 정치적, 제도적 보완을 목적으로 제시되는 개념이다. 청와대는 국민을 먼저 생각하고 이해를 구하는 게 아니고 이해를 시켜야한다. 그래도 안되면 법안을 수정을 하며 국민들과 소통해야 한다.

토지 가치의 상승이 사회 양극화를 초래하는 최대의 원인임을 지적하면서, 토지의 배타적 사용권과 처분권을 보장하면서도 토지 가치는 공유해야 한다는 것으로 토지에 대해서는 다른 물자보다도 더 강한 공적 개입이 필요하다는 인식으로 알려져 있다. 이에 토지의 소유와 처분을 국가가 간섭할 수 있는 재량을 규정하는 가치 판단을 담고 있다.

현행 헌법에도 ‘재산권 행사는 공공복리에 적합하게 해야한다’(23조 2항), ‘국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용·개발과 보전을 위해 법률이 정하는 바에 의해 제한과 의무를 과할 수 있다’(122조) 등에 근거해 해석상 토지공개념이 인정되고 있다.

토지공개념이라는 용어가 처음으로 사용된 것은 1976년 건설부 장관 발언 이후 1978년 8·8조치를 내걸면서부터 이것이 하나의 제도로 체계화 된 것은 토지 공개념 위원회가 구성되고 연구 보고서를 통해 법안의 기초가 마련되면서부터였던 전해졌다.

청와대는 이날 “사회적 불평등 심화 문제를 해소하기 위해 ‘토지의 공공성과 합리적 사용을 위해 필요한 경우에 한해 특별한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있도록’하는 토지공개념 내용을 (개헌안에) 명시했다”고 밝혔다.